浅析我国《社会保险法》的现状和完善措施
摘 要：经过多年探索,特别是改革开放以来，我国的社会保障制度正日趋完善。作为社会保障建设依据和起点的社会保障法律建设也得到了一定发展。但是总体来说，社会保障法律的建设仍跟不上发展形势的要求，其研究远远落后于民商、经济、劳动等法律制度建设的研究。本文首先对社会保险法律的基本概念和理论问题进行了探讨,紧接着通过对德国和日本的法律特色进行逐一分析,提炼出在我国社会保险法律建设中的可借鉴之处,而后从共性特征的研究角度,总结了德国和日本社会保险法律为对我国的启示意义；在国内己有研究基础上对社会保险法律现状进行综述，在肯定《社会保险法》价值的同时，以发展的、前瞻性的眼光对这部法律存在的诸多不足进行分析,并结合形势发展与我国社会保险法律现状,分别从宏观和微观两个层面提出了完善我国《社会保险法》的措施,以求为我国社会保险法律制度的建设提供一定的理论和政策依据。
关键词:社会保险;社会保险法;统筹
一、研究背景
社会保障的立法起源于１9世纪末已实现工业化的西欧国家，至今已经经历了一百多年的历史。目前,世界各个国家几乎均建立起了具有本国特色的社会保障制度.随着人们对社会保障地位及作用认识的不断加深，社会保障的法律研究也随之得到重视。
现代社会是法制社会，市场经济是法制经济，社会保障制度必须依靠法律规范进行强制实施，才能保证制度的有效运作。我国社会保障制度发展较晚，社会保障法律制度建设落后,且多为临时性、过渡性的决定和办法,法律法规则相对较少，有限的行政条例存在立法内容不健全、制度衔接不通畅等问题.
当前,我国正处于社会转型时期,社会矛盾不断激化。通过立法加强社会保障制度的法制化，有利于缓和社会矛盾，促进社会和谐。20１0年10月２8日，我国正式颁布《社会保险法》,并于２0１1年７月1日开始实施。作为中国社会保障领域关注程度最高、覆盖范围最广、效力等级最高的一部法律,标志着我国社会保障体系建设正式步入法治时代.《社会保险法》对于确立社会保险领域的一些基本制度,乃至整个社会保障事业的发展也将产生深远的影响，在法制发展中具有里程碑的意义。作为一项事关基本民生的重大制度安排,这部法律从立法到实施，把许多深层次问题推到了改革的前沿.社会保险的法学研究成果开始增加，其中也不乏具有高度创新性和可行性的研究成果，而不妥或不当的观点亦时有所见。总体来看，我国社会保险法律的理论研究还是一个新兴的领域。
十八大报告提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”这预示着我国将进入全面发展社会保障的新时期，在迎接空前发展机遇的同时也将面临诸多挑战.作为社会保障主体内容的社会保险,需要根据新形势的发展要求,提升其制度发展水平。然而较之西方发达国家，我国的社会保险法律在实践运行中存在诸多矛盾和问题,进而成为社会经济体制转型的薄弱环节,并在某种程度上影响了社会的安定与和谐。这种状况受到了越来越多学者的关注，但是,国内对于社会保险法律制度进行的研究还不够全面系统。我国正处于社会保险改革和发展的关键时期,加强社会保险法律研究对学科建设和立法实践的有着十分积极的作用。
二、国外研究综述
160１年,英国颁布了《济贫法》，这部法律被认为是最早的社会保障立法实践。德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家,于１９世纪8０年代先后颁布了《疾病保险法》、《工伤保险法》、以及《老年与残疾保险法》，并于191１颁布了正式的《社会保险法典》。随后,
奥地利、瑞典、匈牙利、丹麦、挪威、英国、法国等国家也相继颁布了社会保险有关法律,社会保障制度在欧洲大陆得以确立。19３５年，美国通过了历史上第一部《社会保障法》,为现代社会保障的发展奠定了基础.之后，阿根廷、墨西哥、巴拿马等国家也先后建立了社会保障制度。截止目前,全球225个国家和地区中己有1７2个建立了社会保障法律制度。
虽然发达国家社会保障制度起步较早,但总体来看,绝大部分侧重于对社会保障制度进行的宏观研究,对社会保障法律进行的专门研究非常少,且较多关注的是社会保障立法模式的选择。根据立法形式体例的不同，国外学者总结出三种立法模式：其一是以美国为代表的综合立法模式；其二是以日本为代表的平行立法模式,即颁布由多部平行的社会保障法律,共同协调组成完整的社会保障法系统;三是混合性的立法模式，即国家颁布某些社会保障专门法律,同时又将另外一些社会保障关系归到其他部门立法体系中去。根据主体责任的不同，社会保障的立法模式又可以分为以下几种：第一,以瑞典、英国等北欧国家为代表的福利型立法模式，政府是唯一的责任主体，直接承担全部社会保障责任;第二，以德国为代表的保险型立法模式，由国家、个人和企业共同分担社会保障责任；第三,以前苏联为代表的国家型立法模式，重点强调国家的社会保障责任；第四，储蓄型立法模式.以雇主与雇员自己为责任主体,实际上是一种强制储蓄型的保障模式。智利私人管理的养老金制度和新加坡的中央公积金制度可归为此类.
2０世纪７0年代以来,西方国家经济增长速度放缓,出现了“滞胀危机”，社会保障支出压力增大,社会保障法律制度逐渐显露出某些缺陷,各国开始对其立法进行反思和重构,并在此基础上进行改革。如日本于８0年代末通过立法，将退休年龄从60岁延迟到了6５岁。以求缓解养老保险基金的支出压力。
目前,在世界范围内,各个国家根据经济发展的需要，对社会保障法律仍进行着系统的理论研究,这一探索过程将随着社会保障制度的改革而持续进行。
三、国内研究现状
2010年1０月28日我国《社会保险法》得以颁布,引起了社会各界的强烈关注。国内学者对这部法律的看法可谓“仁者见仁,智者见智”，褒贬不一.有的学者认为《社会保险法》的出台为规范和完善社会保险制度提供了法律保障,是社会保障法制建设史上的一个里程碑。但也有学者认为，这部《社会保险法》对一些原则问题没有做出规定，无法实现立法目标,其颁布的时机并不成熟。总体来讲，学者们的研究主要集中在以下几个方面.
(1)关于制度设计的研究
目前学者们对于社会保险法律制度设计的研究主要体现在立法价值、立法模式、可操作性、以及配套法规等方面。
林嘉将《社会保险法》的价值概括为两点：规范价值和公平价值。规范价值体现在对权利和义务及责任方面的约束价值,公平价值则是在公平的前提下兼顾效率。
王素芬认为,《社会保险法》的出台同《民法通则》具有相似之处,均属无奈之举，待条件允许时可以以一部《社会保障法》作为统领法律，将社会保险法律、社会救助法律、社会福利法律和社会优抚法律全部纳入其中．郑尚元，启春海指出社会保险法律比较理想的立法体例是进行综合立法,但也需要在尊重本国国情的基础上进行体制选择。通过各方面的综合考虑，我国现今并不具备制定理想的综合性法律的条件,所以相对现实的选择是继续《社会保险法》的立法进程,对于社会保险项目的单项立法次序选择上,可以优先确立养老保险法和工伤保险法。
针对《社会保险法》在概括性立法与规范性立法的技术选择上，杨思斌给出了比较正
面的评价,认为当前的立法是在借鉴国际经验的基础上,结合我国国情特点，采取五险合并的综合立法模式，将规范性和纲领性的立法技术有效结合。黎建飞的看法则是法律条文不应该是概括性的表述，而应当成为可以规范社会成员行为的具体准则.
王素芬、郑功成、李志明等学者认为《社会保险法》面临可操作性不强这一现实问题。郑尚元认为《社会保险法》宣示性条款较多,对该定型的制度没有进行明确规定，权利义务相关条款的设置比较粗略,立法可操作性有待提高。
郑尚元在分析我国社会保险立法理论与实践存在脱节现实的基础上，从宏观的角度出发,以全局战略为视角,对社会保险立法进行整体统筹规划，提高法律的权威性、系统性和稳定性。栗燕杰指出《社会保险法》是社会保险立法的引擎和加速器,立法任务任重道远，需要加强后续的立法工作,特别是国务院要制定配套的行政法规，确保这部法律的有效实施.这一过程中,除特别规定外,应坚持中央法规规章先行的原则,以防社会保险制度的地方化、碎片化。刘玉璞则认为《社会保险法》的顺利实施需要有与之相配套的法规或规章等,各地方可以结合实际情况进行立法。
虽然社会保险法律存在诸多的不足,但其积极意义也是不容忽视的。潘锦棠对《社会保险法》的立法意义给予了充分的肯定，认为它本身就是一种创新，是对我国改革开放以来社会保险制度转型成果的总结。郑功成,王素芬等学者认为它是我国社会保障领域效力等级最高的一部法律,对于确立社会保险的重要制度具有重大的意义。
(2)关于法律适用范围的研究
夏永祥认为，我国处于社会转型时期,社会矛盾不断深化,应高度重视社会保障在构建和谐社会中的重要作用，建立覆盖城乡的社会保障法律制度。而李迪则认为我国城乡经济差
异较大，建立全国统一标准的社会保障制度暂不可行。应当依据农村的经济发展水平来建立与之相适应的社会保障制度。
金刚、柳清瑞基于国际比较的视角对中国建立覆盖城乡社会保障体系的基本条件进行了分析,并得出结论:虽然中国现阶段已初步具备了建立这一体系的基本条件,但条件并不充分。今后应该依据具体国情和条件分阶段逐步推进这一体系的建设.
王惠军认为《社会保险法》确定的适用范围,适应我国统筹城乡发展的要求。王全兴，汤云龙认为《社会保险法》是我国第一部包容城乡社会保险的法律制度,这对启动城乡社会保险一体化建设的法律保障具有十分积极的意义。林嘉指出《社会保险法》扩大了社会保险的适用范围,应当确立城乡统筹的社会保险法律体系。
李志明通过分析指出社会保险立法默认了城乡差别、群体差别的存在,造成社会保险资源分配不公，也无法保证各群体享有公平的社会保险权益.王友华认为，社会保险法律具有一定程度的公平性,然而仍存在分配不公的问题，既体现在城乡居民的利益有别，也反映在不同群体所规定的利益差别。因此应进一步进行立法完善。王全兴、汤云龙指出在二元结构的社会保险体系和社会保险立法中,城镇社会保险一直是立法重点,农村社会保险及其立法严重滞后。
樊晓刚、邓大松等认为，应建立城乡社会保障制度的衔接机制,最终实现城乡一体化的社会保障制度。吴承平、吕世辰等认为，要建立农村社会保险需要立法先行。李雅男提到《社会保险法》将有利于促进农民工更加有效地供给劳动。进一步促进农民工跨地区跨行业流动.
（３)关于立法理念和原则的研究
目前,社会保险立法更多地定位于事本位而非人本位．保障公民社会保险权的立法理念尚未被学界和立法者所认同。
郑尚元,启春海认为《社会保险法》条文几乎均为单纯的行政法律制度，对立法理念的认识有所偏差，体现的是权力本位的理念，欠缺保障公民社会保险权的理念.杨思斌、王全兴,汤云龙、常凯等学者认为《社会保险法》带有鲜明的行政法色彩,更多的在强调政府对于社会保险事务的管理，对于社会成员权利的相关规定却不甚明晰．杨思斌对社会保险权进行了深入的研究，将社会保险法的本质界定为保障参保人社会保险权,它是研究法律原则、制度设计的逻辑起点和目标指向。应当转变传统的立法理念，把对社会保险法律的认识从社会保险管理法、行政法提升为社会保险权利保障法,建议我国通过强化社会保险权理念、细化社会保险权法律规范,不断加强社会保险法律的立法力度。
在立法原则上,庚聪聪在分析《社会保险法》的缺陷时提到这部法律尚没有形成统一、清晰的理念与原则.余家发、行红芳等认为立法应遵循以下原则:一是与经济发展相适应;二是权利与义务相一致;三是普遍性与选择性相结合。王素芬对社会保险的立法原则提出了客观的看法，认为法律条文的规定属于发展方针而非原则,对于理论界一致认可的基本原则并没有进行明确，包括公平与效率相结合、权利义务相一致等原则。
(4）基于行政、司法视角的研究
吴萍和毛军华指出了现有社会保险权法律救济的困境.郭浩然认为,社会保险行政、司法以及法律监督是社会保险实施机制的重要组成部分,应对各个环节进行制度完善.王素芬等学者指出《社会保险法》的可操作性取决于国务院的行政法规的完善,而国务院的行政法规能够在何种程度上保证《社会保险法》的可操作性，此点尚难确定。郭捷明确指出现有法律救济体制造成救济不到位。李志明提出取消形式化的社会保险争议调解程序、引入社会
法庭体系等措施,虽然这些建议与我国现行国情有不符之处,但其建立专门的法庭以解决社会保险争议的思路是值得借鉴的。谢德成指出了完善我国社会保险权利救济程序的几条路径,但笔者认为还是不够明确和全面。杨思斌认为《社会保险法》对社会保险纠纷解决规定了举报、投诉,仲裁、行政复议和行政诉讼等多种途径．但是,实践中仍有需要进一步的地方，应根据社会保险纠纷的性质明确划分其纠纷解决方式。
（５）基于国家责任的角度
林嘉、夏永祥认为政府在社会保障制度建立过程中应该承担主要职责.王惠军认为《社会保险法》规定了政府在社会保险行政管理和资金保障方面的责任。黎建飞认为，社会保险法律突出了国家在社会保险制度中的补助责任、管理责任和监管责任,形成了系统性的国家责任体系。
杨思斌指出，由政府承担责任是区分社会保险和商业保险的主要衡量标准,社会保险立法应该凸显其制度信用担保、财政和管理等方面的政府责任。而王素芬认为,《社会保险法》仅提到国家在财政方面的“兜底\"责任,而没有明确规定国家在社会保险财政补贴中所应承担的具体比例。
四、结论
总体说来，我国关于社会保险法律的研究还处于起步阶段。其不足主要体现在以下几个方面：
(１)缺乏系统、专业的研究。我国学者对社会保障领域的法律研究原本就少,根据中知网的检索可以发现，有限的学术研究基本上都是法律学者的纯法学研究成果,可想而知社会
保障学科的法学建设甚为滞后，即使存在某些研究成果,几乎都是为了构建社会保险制度，蜻蜓点水式地提及到相关的法律建设而已,缺乏对法律制度进行的专门研究;再者,《社会保险法》颁布之后，也有学者进行了相关探索,但多为碎片化的政策解读性的研究，仅止步于对该法律制度的立法进程、立法意义进行梳理。因此,有必要从战略视角对《社会保险法》进行系统的探索研究，为法律的有效运行奠定良好的基础。
（2)多为体制转型时期的应急性研究,缺乏发展理念的整体规划。立法先行是社会保险制度发展的一般规律，因其具有一定的引导作用,所以立法本身应当具备战略性和目标性,多进行一些前瞻性的研究，避免法律条文的朝令夕改，以此维护法律的权威性。
(３)现有的研究侧重于单纯的社会保障法，缺乏与劳动法、民法、以及刑法等学科的沟通式研究.需要认清的是法律体系中的各个部门法具有一定的相关性,以确保法律的连续性和权威性。因此,社会保障法学与相邻法律的配套衔接也有待于深入研究。
通过以上总结可以得出,我国社会保险法律理论研究不能满足实践发展的需要，应充分借鉴国外成熟经验,积极跟进相关研究,为社会保险制度的发展提供智力支持．
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