浅谈乡镇土地节约集约利用_以涵江区各乡镇土地利用为例

------以涵江区各乡镇土地利用为例

（黄桂雄*）

摘要：“十一五”规划提出，要把节约资源作为基本国策，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。特别是去年底召开的中央经济工作会议和今年的全国人民代表大会提出，要把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重点任务。这充分说明了国土资源节约集约利用的重要性，文章试通过对基层乡镇的国土资源土地利用的现状出发，深入剖析当地基层土地利用的存在问题，并提出相应的对策和措施。

关键词：乡镇土地 节约集约用地 对策措施

去年底召开的中央经济工作会议和今年的全国人民代表大会提出，要把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重点任务。国土资源作为经济发展的最基础和最重要的资源，如何贯彻落实节约资源的基本国策，充分发挥好国土资源服务经济发展的高效作用，就显得尤为重要、尤为迫切。本文试结合涵江区实际，从基层乡镇的土地利用基本态势出发，对进一步抓好基层土地节约集约利用作一探讨。

一、涵江基层乡镇土地利用基本态势

近年来，中央和国土资源部采取了一系列严格措施加大国土资源管理，特别是强调要加强土地资源的节约集约利用。我区各乡镇积极响应中央和国土资源部的号召，在全力保护耕地特别是基本农田的同时，认真抓好节约集约用地工作，取得明显成效。如在土地市场治理整顿中，各乡镇按照有关规定，规范整顿闲置用地，盘活存量土地，促使村镇建设在节约集约用地中寻找到了新的出路；“空心村”的改造、标准厂房的建设、入区“门槛”的提高，都是各乡镇结合实际推进土地集约利用的具体实践。但在经济高速发展的态

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势下，建设用地量逐年急速攀升，很多用地并未按规划确定的位置和用途进行，导致规划调整屡次修改，建设用地随意性较大，布局较为散乱，致使土地资源没有得到合理高效的利用，国土资源管理的严峻形势亟待深入探讨加以解决。

二、乡镇土地利用存在问题

（一）扩张型的粗放利用和投机性的圈地现象并存

在土地利用中村镇建设用地持续扩张，粗放用地较普遍。根据有关统计资料初步分析，2006年乡镇建设用地总量是2002年的6倍多，年均增长59.4%；乡村人均建设用地从2000年的140平方米增至2006年的160.2平方米，增长14.43%；同时工业项目建设大量圈占土地，有的项目未及时开发利用，造成了土地资源的闲置浪费。

（二）土地利用总体规划落实难以到位

土地利用总体规划与交通、林业、水利等部门的专项规划衔接不紧密，不能很好的控制和引导用地。特别是有的乡镇村镇规划不规范或没有编制集镇、村庄规划，农村建房没有统一规划，农民建房分散无序，土地利用率低，新旧住宅双重占地现象普遍存在。另外，一些村“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名，擅自将农用地转为建设用地，在规划计划之外扩大建设用地规模，影响了土地利用总体规划调控的实际效果。

（三）耕地资源占用与补给失衡的问题日益突出

从资源的使用情况看，各乡镇的建设用地需求有较大幅度增加，超出了规划的预期，用地矛盾比较突出。据统计，2002-2006年，我区共审批建设用地5671.34亩，其中：农用地4868.67亩（其中耕地3656.46亩）；年均批准建设用地1134.27亩，其中农用地973.73亩（其中耕地731.29亩）。截止今年初，全区已办理农用地转用与征地审批但未实际供地的面积高达1507.88亩，局部地区土地无效供应问题凸显。尽管如此，有些乡镇在存量

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土地未充分供应的情况下，又以洽谈项目很多为由申请新增建设用地。而目前我区可供开发利用的耕地后备资源非常紧缺，这对我区今后的经济建设发展产生较大压力，土地资源占用与补给失衡的问题渐显突出。

三、主要原因分析

（一）土地利用规划钢性不足，调控引导作用不明显

一是各类规划缺乏统筹协调，在编制时间、调整范围等方面不统一，交通、水利、村镇建设、生态环境建设、旅游规划等专项规划与土地利用总体规划不衔接的问题突出，产业结构趋同、基础设施重复建设现象严重。 二是规划实施的强制措施不够有力。有些规划编制后没有向社会公布，对用地单位没有起到导向作用；规划的法律效力较弱，随意调整规划或违反规划的行为时有发生，规划执行的严肃性和权威性受到削弱，不按规划供地和用地，这是造成土地的不合理利用和粗放利用的根本原因。

（二）土地合理利用指标体系不完善，土地供应随意性和盲目性较大 因目前国土法律和政策对用地缺乏配套的、具体的措施，各行业的用地定额标准不明确，衡量土地集约合理利用指标体系的不完善，给乡镇对经济发展与资源保护辩证统一关系的认识产生偏差，片面强调局部、短期效益，缺乏全局、长远考虑，忽视经济发展与资源保护的内在统一，人为地把两者割裂开来，发展的层次不高，急功近利，在土地供应上普遍采取低门槛政策，基本上是有求必应，要多少给多少，土地资源的粗放供应和粗放利用问题较为突出。

（三）土地利用监督机制不健全，粗放用地行为难以得到有效遏制 长期以来，在土地利用上存在重事前审批、轻批后监管，对不按用地批文和土地使用合同规定的期限开发建设、不按规划指标和设计要求建设、擅自转让土地的问题，没有严格监督、追究责任，纵容了一些单位和个人囤积土地、圈地倒卖行为，造成土地配给和使用上的不合理现象，同时也进一步

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加剧了土地供需矛盾。

四、乡镇土地节约集约利用基本对策 （一）规划为先，把好龙头

1、要把土地利用总体规划作为经济发展的第一规划

科学的土地利用总体规划是集约用地的基本前提，也是经济发展最重要最基础的要素，应当在各乡镇的各项事业发展中充当引导导向作用。因此，只有把土地利用总体规划作为各项规划的龙头，明确要求各项规划必须无条件地服从用地规划，才能切实改变以往用地规划跟着项目转的现象，确保各项事业发展规划得到全面落实。

2、科学编制新一轮土地利用总体规划

认真开展新一轮土地利用总体规划修编工作，修编过程中要把节约集约用地的原则贯穿始终。要彻底改变过去根据下达的指标和土地利用现状编制规划的传统做法，通过全面落实“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，合理确定村镇建设用地规模，特别是要围绕新农村建设抓好土地利用总体规划与村庄、集镇规划的衔接，为“迁村并点”、“旧村改造”、“村改居”等提供科学合理的规划依据，进一步优化用地结构。 3、强化土地利用规划、计划的钢性管理

在用地审批中要严格土地规划、计划审查，具体建设项目用地不符合土地利用总体规划、不符合产业政策、没有用地指标、存在分拆批地等问题的，一律不得通过预审，不予批准用地。

（二）节流为重，开拓创新

1、强化园区管理，提高土地利用效率

园区是经济发展的增长点，用地集中，矛盾突出，推进节约集约用地尤为重要。一要调整政策，优化布局，集中发展。鼓励和引导各乡镇的工业企

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业向开发区、工业园区集中。二要“提高门槛”，“以地招商”，“选凤入巢”。即先确定地块面积、用途和投资额度等要求，以投资项目的各项指标满足地块要求为标准进行招商，以最少量的土地吸纳最大的投资，谋求最大的产出和最好的效益。

2、严格用地标准，探索新型工业化道路

项目用地必须通过严格土地使用标准，来达到各项建设节约集约用地的目的。一要坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针。严格执行《福建省工业项目投资强度与用地规划控制指标（试行）》的要求，项目用地要根据其投资总量、单位面积的投资强度来确定供地面积，把项目投资和土地出让价格、项目开工时间及企业投产时间作为考核各乡镇招商业绩的主要内容，达到集约用地的目的。二要制定地价与土地集约度的调节系数。要因地制宜地确定用地标准，可通过建设高层厂房、提高土地投资强度等措施提高土地利用率，对利用率低的项目，提高供地价格；对土地投资强度高的项目，适当给予优惠。

（三）开源为本，盘活存量

1、积极开展旧村改造，推进新农村建设

当前，基层乡镇应结合新农村建设，制定鼓励自然村向中心村、集镇集聚，鼓励集中建设农村村民住宅小区的政策导向和具体实施细则，对乡（镇）村土地进行规范整合，重点是开展城中村的用地改造、城乡结合部和农村居民点的土地整理，引导农民“进城出村”。可根据城镇化建设目标，按照集约用地的原则，组织乡（镇）、村科学制定旧村庄改造和零散住宅整理归并的总体方案，并按计划、分年度组织实施，新村建设要按照“统一规划、合理布局、集约用地、配套建设”的要求建设，同时实行“建新退旧”制度，经批准新建住宅后，建房户必须将原旧宅基地退交村委会或村集体经济组织统一安排使用，通过盘整逐步消灭“空心村”。

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2、努力挖潜闲置地，盘活存量土地资源

立足乡镇企业土地挖潜改造，可以实现乡镇的多重发展目标，既可使村镇增容扩能，也可改善村镇面貌，还可节约土地、保护耕地。在挖潜利用企业闲置、低效利用土地方面，要多法并举，采取鼓励嫁接联营、腾笼换鸟、市场运作等方式让低效企业腾出土地，再以市场手段重新配置，发展高层次的产业，大力提高土地利用效益。

（四）调控为主，完善机制

1、完善土地市场机制，不断促进资源优化配置

要通过进一步深化改革，完善市场机制，努力实现土地与资本、技术、信息、管理等生产要素的优化配置。一要进一步提高土地资源配置的市场化水平。要严格实行经营性用地和工业用地“招拍挂”出让的政策规定。对于标准厂房建设用地，也要尽快实行有偿出让或租赁，同时要积极探索和推行工业用地租赁制度。二要进一步健全完善土地储备机制。充分引入市场机制，盘活闲置、空闲和低效利用土地。

2、规范供地管理机制，防止新的浪费与粗放利用

一是改革新增建设用地审批方式，改批次用地审批为按项目分批次审批。批次用地中要列明项目名称、项目性质、投资规模、立项机关、建筑容积率、土地利用系数、投资强度、拟供地时间、投资开发时间等。二是严格实行用地定额指标和投资强度双向控制制度。加强供地项目的投资强度和容积率审查，达不到规定标准的，不能批准供地。三是研究制定土地集约利用评价指标体系，从土地供应率、项目开工率、土地利用率、土地闲置率、项目到位率等指标上，对乡镇特别是开发区进行土地利用集约度的综合评价。土地集约利用评价结果要与乡镇建设用地规模、土地利用年度安排挂钩。

3、健全监督检查机制，规范土地开发利用秩序

一是要加强建设用地的批后监督管理。国土资源部门应加强对供地情

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况、项目建设情况、土地市场运行情况的跟踪监管。对不按规定及时上报新增建设用地情况的地方，暂停受理农用地转用审批；批后土地供应率低、造成土地闲置的，要核减下一年度用地指标。二是要加大对违法违约粗放浪费土地的查处力度。对于违法造成闲置、浪费土地资源的，要严格依法查处，对于重大典型违法案件，在依法严肃查处的同时，公开曝光、以案析法，提高宣传效果。

参与文献:

杨浩等.集约用地“三步走”.中国土地,2006(1)

王克源.完善节约集约用地保障机制的思考.中国土地,2005(12) 刘瑞元.节约集约利用土地要正确处理6个关系.福建国土资源,2005(5)

*作者简介：黄桂雄 1973.2出生 大学本科 福建省莆田市国土资源局涵江分局 高级经济师 从事国土资源管理 手机：013860976631 邮编：351111 电子邮箱：625-hgx1@163.com

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