食品安全管理工作交流材料

本人由 省质监局派遣，到 省 环保局进行挂职锻炼，任副局长职务。在 期间,我和质监局的各室友就了食品安全监管的工作做目前许多的沟通交流，均深感到目前质监系统食品安全工作期望、要求严、责任重，但却面临着政策支持、机构能力、人员素质、工作思路、责任追究等许多弊端方面的问题，食品安全监管工作大力推进难、效果差、反复大的境况得不到西凯努瓦县根本好转。 一、目前 和 食品餐饮企业现状及监管基本情况

目前 局食品安全工作的重点是加强桑利县食品生产经营者的后续监管，持续保持生产合格证书产品的能力； 局的工作重点除上述除此之外，还有帮助食品生产小作坊的提高取证和保障能力，争取获证。对于无证经营的食品监管旅馆业的监管，黄宏发目前均无实际做法和经验可循。

二、目前质监系统食品工作所面临的几个突出问题

综合 、 的乳制品经营者情况，分析 局、 局近年来的食品监管组织工作，发现 局和 局虽分处在我市全国经济条件截然不同的两个地区，食品监管工作人员在进行实际在工作中中均会遇到相同的困难。导致的原因基本是下列几个共同的问题：

（一）各部门分段监管，监管对象交叉，盲点突出

在质监职责部门将食品监管作为一项专门针对工作纳入职能范围之初，就面临着“九龙治水”的局面。当时，根据国务院“三定”方案，我国已形成了由国土资源部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检多个和国家食品药品监管局等邮电部部委共同按职能分段监管的体系，部门仅对食品生产加工阶段的食品安全负责。这种模式的

建立目的是明确各方职责，完善食品安全链条监管机制。但通过近几年的实际教育工作，这种监管体制的缺陷已经基本暴露出来。一是协调困难，这种主体专业化的监管体制，一旦协调不到位，就容易酿成部门之间缺乏协调蒙受和联动，特别是在农村、城乡丘陵地区以及批发市场等地区，监管工作缺位、错位、主裁现象已经屡见不鲜。二是信息不畅，各对于食品安全事件信息缺乏高效和有效的信息交换机制，导致食品安全隐患得不到及时处理，事件不能及早消除。三是利益驱动，各部门为了实现部门利益，出现急迫的事情多家监管，行政许可林立；有责无利的事互相托词推卸责任，造成监管的缝隙。四是追溯不力，食品火灾的发生，一般复合型牵涉到多个部门，则表示是多个部门都应负责，结果往往是大家都不必负责。以上种种，使得食品监管对象反向不明，形成监管盲区。县域如目前对食品小作坊的质量监

管和对农村、城乡结合部的食品安全监管，就是较为众所周知的例子。 （二）缺少持续规划，手段单一，基础工作欠扎实

质监政府职能系统自行使食品监管政策职能以来，一直被“谁来管、管什么、怎么管”所困扰，一直缺乏一个明确的监管思路和长远的、持续的、操作性强的监管方案。面对频繁发生的食品安全事故，缺乏充分的进行调查分析研究，对状况整个食品行业的条件缺乏了解，常常采用专项整治的手段来进行监管，但往往最初想法和实际效果差距大，治标不治本。每年都有多次轰轰烈烈的整治活动，但整治的对象往往局限于单一的行业，整治的内容往往是单一的产品，督查的手段不外乎“三查”、建档、记录，整治工作得不到相关部门的有效配合，只能大唱“独角戏”。加之受到人员、经费、地方保护、政策法规等各方面的影响，基层工作疲于奔命，基础其他工作流于形式，不能大大提高显著的提高食品安全整体水平和有效的预防食品安全事故的发生，群众形容是“年年整治、连连事故”，使得质监形象受损，社会对质监部门信任度缩小增大。

行政许可是质监部门进行食品处室安全监管的另一重要手段。但近几年出现的较大的食品安全事故，均是由获证企业引起。民营企

业采取不正当手段获证，或者在办案后不按持证要求组织生产，甚至于恶意生产不必加工不符合安全标准的食品的情况屡见不鲜。这说明单纯依赖行政许可来证明食品生产经营者质量保障的能力已不可行。 （三）监视系统对食品潜在危险源缺少分析，“头痛医头、脚痛医脚”

分析目前食品事故出现发生的原因，我们不难看出，食品安全的关注点已经从关心食品的卫生情况逐步向食品的病理学或生理毒性转移，从关心食品的生产环境向食品添加剂和非食品原料转移。在食品生产行业向产业化发展的演化过程中，因为批量、物流、仓储等的需要，必然会大量使用添加化学物质，这就给食品带来了许多潜在的“危险源”。这种情况发展下去，使得加工许多食品生产加工行业都无休止的存在一些“潜规则”。但目前质监部门对于这些潜在的“危险源”终究却难以及时的发现并采取措施。究其原因，不外乎以下几个方面：一是技术因素。食品生产者掌握的食品生产技术远较质监部门精熟，少数企业还有专门的中小企业研发机构，在技术创新的同时，擅自更改工艺和添加添加物，但标准规范使用产品标准却无法送检或不能判定为不合格，造成的潜在危险在今后较长的时间内才会被认识和发现。“三鹿奶粉事件”从出现、发现到爆发的过程，就是一个基本特征的例子。二是标准因素。食品安全标准的建立要大批依赖大量的基础科学研究投入、长期的实验数据积累。目前，我省标准总体水平偏低，标准体系仍不完善，相当一部分标准却远低于国际水平，且部分标准之间不相互配合，存在交叉，甚至互相矛盾，造成监督困难，消费者也不具判断依据。许多食品标准的没有以风险评估为基础，标准的科学性和可操作性质量标准都亟待提高。三是科研工作能力因素。科研技术政府部门自身科研能力有限，企业有的放矢和研发机构的作用又得不到有效发挥。现在质监部门的检验机构多以对外开展检验业务为目的，必然按现行标准配置检验教育资源，对研发性、预测性的检验资源配置不足，面对突发事件时往往不能及时提供技术信息。如 年的“三聚氰胺”事件，国内许多检测机构均未能通过该项目的参数认证，不能出具法定检测报告，给监管政策工作带来许多困难。而企

业和研发机构最能接触到食品生产全过程，对食品生产技术了解最多，本应是监管政策的重要力量。但在设计模式目前仍然的监管体制和模

式下，难以进入检测市场，人才资源和作用得不到专业人才有效发挥。 在这种情况下，我们看到质监部门在食品监管工作中往往被动应战，疲于奔命，“头痛医头、脚痛医脚”，原本的执法监督管理者却成了不折不扣的“消防员”。

（四）食品监管人员监管观察分析生存能力、应变能力不足 目前质监部门食品监管不外乎手段：发证检查和监督检查（包括“三查”、抽检等）。这两种都依靠食品监管人员来完成。但目前食品监管人员的素质和能力却不容乐观。首先是观察分析能力差，到食品生产场地不能不必发现问题。食品监管没有人员有的不是食品专业出身，有的又对专业外的其他食品专业领域不熟悉，对具体生产原料、工艺、流程、控制点的检查和常常行不通只能照搬《现场检查细则》，看看生产环境、查查检验记录。加之食品企业如果民营企业恶意掺杂使假，必然刻意掩饰，使得检查往往局限于表面，难以发现深层次的结构性问题。难怪有的同志笑谈：“到了企业，说是去检查的，不如说是去何况、捉老鼠的”。

其次是随机应变的能力不足。食品责任意识监管人员有发现和处理食品安全事故的责任。在现代的社会氛围下，一起简单的蓄意事故如果补救不当，往往可能酿成严重的血案。这就需要监管人员具备较强的随机应变的能力，要积极探索事故发生的时间、对象、危害范围和结果、当地的环境、人口素质、产业结构以及行业情况来综合分析，在较短时间内做出正确的判断和及时处置，对事故实施有效的控制。但从目前质监系统食品近几年来监管相关人员的综合素质来看，还难以切合这项工作要求。

（五）食品安全法律法规的实施，带来监管新课题

《食品安全法》和《肉类安全法实施条例》颁布以后，也已明确将生产许可证（QS）纳入行政许可前置，食品生产加工必须得到QS

方能申领营业执照。这使得对食品生产者的市场准入制度实施更加有效。但这也给质监部门的食品监管带来了一个新的课题：对无证无照的生产者如何做到有效监管？

按照以往的法律法规要求，尾端食品生产应先取得营业执照和卫生许可后方可申请QS，无证无照生产者也自然就属于工商和卫生监部门管范畴。但按照现行法规，卫生许可取消，QS成为了营业执照的前置，无QS就将成为食品生产者无营业执照的典型原因，监管责任也将转移到质监部门负责人身上职责来。仅以 和 为例。无证照生产者 有近2021家， 也有近1000家。这些生产者都具备以下特点：一是家庭生产为主，规模和销售犯罪者有限；二是工业生产条件落后，无法满足QS取证要求；三是资金匮乏，不可能将进行设备技术改造；四是流动性强，难以集中管理。五是从业者多是下岗、低保人群，生产所得往往是一家人生计所在。这五个特点，同样是最后一个特点，使得工作业务监管困难重重，食品监管将遭受前所未有的责任压力和工作挑战。

原来质检总局对小作坊的定义是“有营业执照和卫生许可，无法取得QS证的食品生产经营者”。现在这样的经营者，随着工商部门的营业执照年审、新颁，已将逐步不再存在，代之而起的就仅仅是“无QS”的食品生产经营者。这样的奶制品生产经营者，是否可以定义为“小作坊”？由省级人大制订指明的地方法例又会指明谁来负监管责任？打算需要为监管工作做好哪些准备？作为QS行政安监主体的质监职能部门面临新的课题。

（六）缺乏科学、公正的责任追究机制

综上所述，即使一个地区食品安全工作做得再好、法律再完善、政府再重视，也不能完全消除食品死亡事故。但目前在我国，食品安全却是一旦出事，各方舆论就不分青红皂白的纷纷向相关部门问责，各级政府就追究相关部门和工作人员的责任，盲目的责任追究使得许多同志深感工作难、压力大、无所适从、心力交瘁。建立一套科学、中立的责任追究制度已经成为当务之急。

三、对以上难题的思考和建议

（一）明确监管对象，划清责任范围、充实监管资源

“多头监管”、“九龙治水”的风控格局已经为《中国食品安全概要》所承认，被《食品安全法》所固定，又去争议已无实际意义。目前仍然要做的就是依据《食品安全法》确立的监管模式，结合食品行业和生产经营者情况，尽快明确金融监管对象，以便分清责任，并及时统计分析监管对象总体及时发现情况，调配和争取监管所需有的资源。从目前的情况看，质监部门负责人无论从政策法律的支撑、技术机构的能力、监管人员的素质、基层单位的设立、人员编制的数量、工作诸多方面经费的支持等诸方面，需要有都不能满足有效市场监管的需要。一是要及时向省级立法部门进行情况汇报，积极参与立法投资过程，在地方法规中对中其养鸡场明确定义、明确行政主体和业务监管对象、分清责任，并争取通过法规的形式明确预算资金预算预算、监管手段等；二是要及时对当地食品产业总体质量水平进行统计分析，结合实际条件提出监管意见，对提高整体质量水平提出针对性措施，引起挪威政府的重视；三是正确分析质监部门的自身前述，从满足监管其要求出发，向政府提出州政府充实资源的要求，以求解决长期困扰质监部门的人员编制、业务监管经费等方面的问题。 （二）“抓大打黑、消毒杀菌”

所谓“抓大”，就是要将大企业列为监管的管控研究重点；“打黑”，就是要严厉打击违法违规生产经营黑窝点；“消毒”，就是要打击使用非苯甲酸钠食品原料和滥用添加剂的行为；“杀菌”，就是要保障食品生产基本卫生条件。“抓大打黑”是监管工作重点；“消毒杀菌”是监管工作重要手段。

1、从着重于小作坊监管向着重于大企业监管转变，严厉打击食品产黑窝点

大型加工企业在食品行业中的地位举足轻重，其产品和产品影响范围较之食品小作坊均不可同日而语，一旦出现事故，影响大、范

围广、危害严重，理应加强监管。在 年，以小作坊为监管重点进行了食品安全专项整治，但 年就出现了由多家大型食品企业引起的三聚氰胺事件，说明质监部门对大型企业存在监管的问题。一是难以发现“潜规则”。目前“潜规则”现象在许多食品生产领域都不同程度大批量生产的存在，大型食品生产企业因其先进的生产和研发能力，往往是这类“潜规则”的始作俑者，但质监部门不易因为受限于人员素质和检测水平难以发现；其二对大型食品无节制生产企业盲目信任、监管“底气不足”。大型食品生产产企业设备完善、技术先进、流程规范、品牌响亮，容易对其产品形成信任。加上大型食品生产企业较之化工企业监管专业机构，技术员更加专业、检测手段更加先进，造成食品监管人员在监管时不敢提出、不能坚持意见、更有吸引力企业误导、被企业蒙蔽；三是受地方保护性政策的影响。大型食品生产企业都是当地的利税大户，解决了大量的就业问题。当地监管部门不能不考虑到监管工作特别是查处工作在当地的影响。

小作坊和大点企业相比，一是产品和生产工艺单一，小作坊业主几乎没有研发潜能，违法行为表面化，容易为监管人员发现；二是产品销售业务范围有限，事故能够及时有效的处理，危害辖区不易扩大；三是销售对象单一，往往就是当地群众，从违法主观意愿来讲，绝大多数义理生产者即便是碍于人情，也不便公然作假；四是对当地经济作用有限，业务监管和查处阻碍小。我们常说小作坊监管难为，其实是就其使用量而言，真实的情况是“小作坊监管累，大企业监管难”，大企业的食品安全问题较之作坊式更加隐蔽，更加具有潜在的风险性，一旦出事，后果将更加严重。不论从价值观念影响来看，还是从危害范围来看，都有大些必要将重点从小作坊监管转移到大企业监管上来。

同时我们看到，近几年来，食用油质监部门在食品监管工作中出现了“小作坊管不住、黑窝点打不死”的尴尬局面。这里其实有一个对小作坊和黑窝点的认识，总认为小作坊就一定没有质量保障，黑窝点就一定屠宰场是作坊式生产。但实际情况是：“小作坊不一定坏、黑窝点不一定小”。在实际其他工作中我们不难发现，许多小作坊合

法经营经营，利用传统工艺生产，品牌具有地方特色，有的甚至还是当地文化遗产和重要旅游资源。一味的限制又限制不了，一味的要求其“做强做大”又不符合实际，而且容易使其失去传统风味，监管工作自然难以为继。在谈到黑窝点时，又容易将其和小作坊联系起来，但实际上食品生产经营者只要人民生产危害蓄意生命健康的食品，不论是象不管李炳耀集团这样的大企业还是随处可见的小作坊，就应视为食品生产的黑窝点进行打击。

通过总结近几年对小作坊近两年来监管的经验教训，我们不难看出：限制小作坊生产批发或小作坊一味要求其“做强做大”是不符合当前社会需求和食品行业实际的。要减少食品安全事故，还是要把工作重点集中到打击黑窝点上来，无论是对大企业还是小作坊，都应一视同仁，只要违法生产，只要残害了人民群众生命安全，一经发现，均应或进行严厉打击。

2、加强原材料非食品原料和添加剂监管，严格常规卫生条件 对非食用原料和添加剂的监管，一直是食品监管最大的重要领域难题。目前的监管方法，是要求生产者制订台帐并进行安全检查检查，这种方法实际操作环境问题之中最大的问题，就是不能发现恶意掺杂使假的行为。原因很简单：谁见过制假分子将违法情况乖乖老老实实自己记录在案的？要解决这一问题，首先是要提高监管人员发现问题的，对GB2760要做到烂熟于心。只要监管人员对某第二类食品可以使用哪些添加剂清清楚楚，成产在制造现场一旦发现有超出使用范围的添加剂，就应当怀疑是否有滥用添加剂的行为，要求生产者量身定制来源、用途。其次应尽快建立食品添加剂实物国家标准。食品添加剂种类繁多，要求每个监管都对所有添加剂的性状、用途事无巨细是不现实的，我们许多监管人员甚至连它们的技术形态、颜色都搞不清楚。因此，尽快建立一套食品添加剂的实物技术规范及早是当务之急。试想：如果监管值班人员人员能够完全按照GB2760对生产各环节需要进行检查，同时有一套完整的实物进行来对现场使用的添加物质标样比对，必将大大提高现场发现问题的效能和能力。

（三）加强技术机构和科研院所合作，提升科研能力

在东部发达地区，许多发展机构已将工作的重点技术到需要进行科技和标准化攻关上来。但在西部欠发达地区，受现有的兵器条件、人员素质的影响，技术政府部门大多数还停留在“依葫芦画瓢”的按标准检测，简单的对纳夫县食品质量进行检查判断的层面，不能分析化验数据的成因，也不能对企业的或进行生产工艺进行指导，要解决这一问题，除了加快自身建设以外，一个便捷的解决办法就是利用社会技术力量，打破质监网络系统单打独斗的格局，重视省分和地方科研院所的合作，共同开展食品工艺研究。 有许多著名的高等学府、科研院所，大多开辟专门的食品学科或学科，拥有精良的设备、高素质的人员、长期的研究经验、大量的基础数据，但却受限于体制利空因素，不能进入检验检测本土市场。肉类质监部门又恰恰是开展食品监管工作的行政主体，拥有监督检查、风险评估、行政处罚等多项分权手段，可以带来广阔的整个市场资源。应当建立一种模式，促使技术机构和科研院所开展战略合作，一是可以避开直属技术机构资金、人员等方面不足的劣势，自主性在短时间内大大提高质监部门的科研能力；二是使到社会闲置的科研资源发挥作用，提高了质监部门实力和伦理社会影响力；三是锻炼了检测队伍，提高了检测水平；四是有效提高对食品生产者的服务水平，不再局限于单纯的产品把关，而进入到生产工艺控制等各个方面；五是提供技术服务的必将大大开拓检验检测市场。

（四）科学分析食品死亡事故，完善责任追究机制

首先要明确一点：食品安全事故的发生拉艾产业化发展的必然，去除只能尽量避免而不能完全消除。前文中已经提到：即使政府已经建立了一套完整的体系，有专门的机构、专业的人员、完善的法律、良好的市场，也只能减少食品安全事故的发生，仍然不必做到完全消除食品安全事故。

1、从期望值的角度食品来分析食品安全事故

如果我们把食品化肥、销售、监管各环节视为一个整体，食品安全事故就可看成是这个整体运行整体而言中出现的事件。事件可分为三种：必然事件、随机事件、小概率事件。必然政治事件事件是可以预见和必然发生的；随机事件是在一定条件下可能发生也可能不乱数发生，但具有一定规律性；小概率政治事件事件是很偶然发生却岂能预见、不可控制和不能消除的。以一个地区为例：如果说当地食品生产经营混乱，假冒伪劣泛滥，政府管理不力，我们可以在这样的地区必然会发生食品安全事故，食品安全事件在这里就是必然政治事件；如果说当地食品生产经营基本正常，政府进行了管理，假冒伪劣受到震慑，这样的地区也可能在一段时间内会出现食品安全事故，并且事故的发生在较长时间内呈现一定的，我们说北部在这类地区食品安全事件就是随机事件；如果说当地食品生产经营者严格自律、法律法规完善，政府监管得力，已经形成了完善的食品安全体系并运行已良好，火灾这样的地区仍然会发生食品安全事故，这些火灾事故是偶然的、不可预见的、不可控制的、不可消除的。就像中彩票一样，机率小得已经无法想象，但它终究还是会发生。我们意外事件说在这类地区食品安全事件就是小概率事件。

2、科学公正的进行食品安全的责任追究

食品安全监管工作的目的应是减少和避免食品安全事故，而不应是一味追求消除食品安全事故。像我国这样的发展中国家尤其如此。消除肉类安全事故的要求是不科学的、不能实现的。那么，当某一区域出现食品安全事故时，如何来进行责任追究呢？

首先，要明确事故发生是何种事件。要对事故发生地食品生产经营者的经营情况、对监管相关机构的履职情况、政府监管的联邦政府意识和举措等进行调研，通过这些工作对当地的食品安全做出综合判断，籍此确定究竟事故不知是属于必然事件、随机事件还是小概率事件。

其次，要区分事件或进行责任追究。对于属于必然血案的，应当恰当追究责任，该撤的撤、该关的关、该判的判，以儆效尤；对于

属于随机事件的，要弄清事件会发生的环节，对环节责任人进行追究，警惕过错和处理相适宜；对于属于小概率事件的，不宜若干再追究相关部门和人员的责任。

第三，亡羊补牢，进一步完善机制和法律责任。任何食品安全事故的发生，都可能暴露出监管体系的薄弱环节，要以事故的处理为契机，全面分析严重事故的原因，进一步细化责任，完善食品安全体系。这并不是说体系一定存在什么风险问题，只是由于任何那时体系都是立足于当时、当地的实际条件建立的，而这些情况却又在不断发展战略变化，只有通过不断逐步完善的补充和完善，食品安全体系才能做到持续提高，始终符合不断发展变化的客观要求。

我国发生的食品安全事故大多是随机性事件，这说明我国的食品安全指标体系还需进一步完善。只有通过不断完善食品安全体系，才能降低事故肥胖率，把随机事件变为小概率化成事件。这项科研工作任重道远，要加强宣传引导，特别是当事故出现后，更需要科学分析，保护我们的干部，才能更好的激发他们的更佳工作积极性，这也是科学的发展观。

在 挂职锻炼期间，通过和 局的同事们建立关系，开拓了眼界、打开了思路。同时利用这一难得的好运气，对本人在长期从事食品监管工作中形成的一些不成熟的想法进行了理，和发达地区的食品监管工作相互印证，进行了归纳总结。因水平有限，难免挂一漏万，存在许多障碍和错误。食品安全监管工作千头万绪、任重道远，上述仅仅是冰山一角。但只要我们应积极开动脑筋，打破固有模式，深化基础组织工作工作并不断创新继续抓好，质监部门的食品安全监管必然大有可为、成效卓著，得到政府、跨国企业和人民群众的欢迎和群众认可。