城市管理体制机制面临的问题及思考

２０１８年第２期　（总第１７０期）　边疆经济与文化　ＴＨＥ　Ｂ０ＲＤＥＲ　ＥＣＯＮＯＭＹ　ＡＮＤ　ＣＵＬＴＵＲＥ　ＮＯ．２．２０１８　Ｇｅｎｅｒａ１．Ｎｏ．１　７０　【社会文化】　城市管理体制机制面临的问题及思考　姜冬云　（中共黑龙江省委党校图书馆，哈尔滨１５００８０）　摘要：随着我国加快城镇化发展步伐，城市管理问题不断突显，特别是行政管理和行政执法方面比较突　出，需要在城市管理体制和机制上采取措施，树立大城市管理理念和共同治理、以人为本和柔性执法理念，形　成各部门合力，创建一条政府负责、公众参与、政民合作、民主行政的城市管理路径。　关键词：城市管理；体制机制；问题思考　中图分类号：Ｃ９３１．３　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７２—５４０９（２０１８）０２—００８６—０２　一、现行城市管理体制机制存在的主要问题　１．管理与执法衔接不够，合力作用发挥不理　想。管理与执法分离是一项整体的工作任务，由两　个平行的部门来承担，不仅影响城市管理系统的整　体性，浪费了人力物力，而且容易造成成绩过分　“共享”，难题互相推诿的局面。如行政管理与执法　部门的行政审批和行政处罚等信息，不能及时、准　确、全面地相互传递和反馈，造成执法和管理脱节　等。不同的行政主体、不同的工作目标、不同的内　部运行机制导致了管理与执法工作分歧多、协调　难，前置的管理部门没有执法强有力的保障，使管　理体制整体显得无力和管理弱化；而处于终端的执　法脱离了前置管理，也使执法工作缺少了有力支　撑，增加了执法的难度和工作层次及过程。　２．综合部门授权不足，高位协调机制没有真正　建立起来。在市场经济的条件下，城市管理经常要　遇到涉及行政管理与行政执法职能交叉、管理重叠　的综合性问题。在现行体制下，大多依靠行政管理　部门与行政执法部门之间平行协商解决，如遇到难　度较大、涉及部门利益较多的，只能请各级政府出　面协调。虽然许多城市成立了高规格的城市管理委　员会，但是这种临时性的“一事一协调”的工作方　式，不但工作被动，而且很难从根本上解决行政管　理与行政执法运作不协调的问题。并缺少一个有权　威性的监督部门来实施有效监督。　３．责任划分不明确，城市管理成本高、效率　低。城市管理的条块化分割，人为割裂了城市管理　的整体性，在体制上导致了城市管理的部门化、利　益化、粗放化和运动式管理等问题，最终导致运行　成本偏高但效率偏低，已经不能适应现代城市发展　的需求。如查处无证商贩的责任在行政执法部门，　但处罚后让这些商贩到哪里去是行政执法部门无权　决定的，只堵不疏必然会造成问题不断反弹，使行　政执法效率大打折扣。另外，在城市管理与执法工　作中尚缺乏操作性特别强的工作绩效监督机制，出　现矛盾后往往协调速度慢、解决难度大、成本代价　高。尽管许多城市出台了《彳亍政问责》规定，但由　于事实上工作责任不够清晰，所以问责也就难以有　效开展。　４．管理与执法缺乏相互监督制约机制，导致相　关工作开展不顺畅。行政管理部门与行政执法部门　两方的相互监督制约机制一直没有真正建立起来，　出现了执法部门以罚代管、管理部门发现违法行为　不移交处罚等问题，致使该补办审批手续的没有补　办、该受到处罚而没有处罚的现象时有发生。　二、“大城管”改革的实践探索模式　１．南京模式。２００９年１月１４日南京市成立由　市长担任主任的“南京市城市管理委员会”，下设　“城管办”，赋予“城管办”规划、指导、协调、考　评四大职能。南京市城管局挂城管行政执法局牌　子，为市政府工作部门，承担城市综合管理的责任　和市城管办的具体工作，原市政公用局市政设施管　理维护和城区防汛、市园林局城市绿化管理、市建　委指导、监督和综合协调市政设施、市容环卫、城　市绿化等方面的管理职责整合划人市城市管理局，　负责对全市城市管理工作进行监督、考核与评价。　２０１３年３月，《南京市城市治理条例》开始实施，　“城管委”改为“城治委”，让公众成为城市管理的　主体，在法规中明确规定：　“城市治理委员会由公　务委员和公众委员组成，其中公众委员不少于　５０％”。聘任了由专家代表、社会组织代表和市民　代表组成的４５位公众委员，旨在群策群力为城市　“治病”，于２０１６年５月任期期满，按照（（南京市　城市治理委员会章程》对上届２／３的公众委员进行　收稿日期：２０１７—１２—２５　作者简介：姜冬云（１９６４一），女（满族），黑龙江牡丹江人，研究馆员，从事图书馆学研究。　固ｅ／ＡＮＪＩＡＮＧＪ１　Ｇ　Ｊ，ＹＵＷＥＮ　姜冬云：城市管理体制机制面临的问题及思考　了换届。并正在全面推进城市管理标准化建设。ｌｌＪ　济南、［２】四川绵阳＿３ｊ与南京模式基本相同。　２．武汉模式。２０１３年３月１日，《武汉市城市　综合管理条例》正式实施，首次以地方性法规的形　式明确城市管理范围、细化城市管理标准；涵盖建　筑景观、临街商业网点、建筑立面容貌、道路桥梁　等二十多项内容，涉及二十多个职能部门，在城市　综合管理的调整范围、与现行法律法规关系处理等　方面均有创新及突破；集成相关法规，全面清理各　部门的职责，实现城市管理时间空间上的全覆盖。　武汉市以市城管局（市城管行政执法局）为基础组　建市城管委，归并规划、建设、水务、环保等十多　个部门中涉及城市管理的综合执法权，统一指挥、　监督、考核，在城市管理权集中的基础上，增加集　中处罚权的内容。２０１６年运用智能系统来推进体制　改革、机制改革和管理方式改革，提升城市管理执　法作业技术水平，提高城管工作效率，通过两个阶　段建设智慧城管平台。一是通过市民投诉和市长专　线的平台来搜集信息，形成市、区、街三级管理模　式；二是通过专业巡查和三方巡查来发现信息，再　将信息归类，分发到区、街进行处理。　３．广州模式。２００８年６月，在广州市城市管理　委员会办公室和城市管理综合执法支队基础上，组　建了城市管理综合执法局，将城市管理与行政综合　执法有机统一，所有人员全部为行政执法专项编　制，从根本上解决了综合执法主体合法性问题。　２０１５年，启动新一轮“大部制”改革，成立了新的　城市管理委员会，城市管理综合执法队伍“实行一　支队伍，统一领导，分级管理”，区分局接受市局　和区政府的双重领导，街（镇）中队为区分局的派　出机构，日常工作由街道办事处（镇政府）指挥、　调度。广州“大城管”实际就是把“城管办”这样　的协调机构改成“城管委”这样的常设机构，把城　市管理职能从建委、规划等部门中分离出来，以加　强城市管理工作。【５Ｊ南昌、杭州、成都、宁波、　苏州职能基本一样。　三、进一步理顺城市管理体制机制的建议　１．完善和建立全方位、全口径、全概念的“大　城管”管理体制。将市级城市管理局升格为城市管　理委员会，充分发挥统一规划、协调、指挥、监　督、考核职责，强化对市直各平行部门和其他关联　单位的统筹管理，促进资源整合，理顺部门关系，　参考文献：　形成工作合力，真正形成全方位、全口径、全概念　管理的“大城管”工作格局，解决当前城市管理中　存在的制约乏力、衔接不畅等诸多体制性问题。　２．完善职责明晰、边界清晰、权责对等的管理　机制。对涉及多头管理或者无人管理、职责交叉、　责任不清的城市管理事项，依法依规进行梳理、归　口管理单位，形成“市级统一领导、区级全面参　与、街道具体实施、社区共同介人”的城市管理体　制，真正实现城市管理无缝隙，责任全覆盖。在社　会发展和市民诉求中，对城市管理工作出现问题能　条龙解决，对管理体制尽快进行调整和完善，以　消除城市管理的体制性障碍。　３．完善高位推进、发现即处的高效协调运行机　制。一是完善信息联系制度，行政管理部门依法行　使城市管理行政许可的事项，应当在许可文件下发　后规定工作Ｅｔ内抄送行政执法部门；行政执法部门　查处违法案件时，认为需加强行政管理措施的，应　及时沟通有关部门。二是建立配合协作制度，行政　管理部门在日常监督检查中，发现有违法行为的应　及时通知行政执法部门，行政执法部门在作出行政　处罚决定后的规定工作日内应将处罚决定告知有关　行政管理部门备案或定期反馈，并对法律、法规、　规章有行政处罚后可以补办审批手续规定的，应及　时通知有关行政管理部门。三是实现联合检查，建　立巡查互补机制。行政执法部门以未经审批的违法　行为为主，行政管理部门以批后监管为主，扬长避　短，充分发挥各自优势，以使管理更加有效。　４．完善便于监督、效果评判的考核监督机制。　是加强行政管理部门与行政执法部门之问的互相　监督。行政管理相关部门发现行政执法部门处罚不　当的事项，应当在规定工作日之内把意见反馈给该　部门，督促其进行纠正。行政执法部门发现行政管　理相关部门没有依法履行职责的事项，应当及时告　知该部门，并督促其履行职责。二是加强对城市行　政管理和行政执法部门的监督。对城市管理相关部　门不作为或不当作为，经相关部门告知而无正当理　由置之不理、拒不履行或拒不整改的，以及因失　职、渎职行为造成不良影响或重大损失的，由市城　管委通报批评并问责。三是建立和完善内外监督、　举报制度。采取外部监督和内部监督相结合的办　法，外部监督要增强工作的透明度，自觉接受新闻　媒体和社会公众的监督，形成防范机制网；内部监　督要明确专门机构，完善监督制度，严格执行。　一一［１］周成成．南京市城市综合管理模式创新研究［Ｄ］．南京：南京理工大学，２０１１．　［２］杨新欣．城市管理“济南模式”的创新与启示［Ｊ］＿中共济南市委党校学报，２０１２（４）．　［３］裴文．践行“强转树”城管执法工作再上台阶——细说绵阳城市管理五年新变化［Ｎ］．中国建设报，２０１７—１０—２６（３）．　［４］柯善北，叶志卫，魏莱．智慧城管让城市管理“耳聪目明”——专访武汉市城市管理委员会主任张军［Ｎ］．中国建设报，　２０１７—０１—０５（５）．　［５］刘广珠．城市管理体制改革与创新模式［Ｊ］．城市管理与科技，２０１７（３）．　［责任编辑：张雅安］　ＢＩＡＮＪＩＡＮＧＪＩＮＧＪＩ　ＹＵＷＥＮＨＵＡ回