完善制度建设,提高政府公信力

完善制度建设,提高政府公信力

作者：裴婷婷 田瑞云

来源：《行政与法》2011年第02期

摘要：政府公信力是政府管理社会的基石。本文通过对我国政府公信力的现状、缺失的表现、弱化的原因进行分析，从制度的角度来探索提高我国政府公信力的对策：即完善行政法律制度，建立有效的监督机制和资信制度，建立评议考核制度和政府官员财产申报制度。 关键词：制度建设；政府公信力；信息公开

中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０２－０００１－０４

收稿日期：２０１０－１１－０５

作者简介：裴婷婷（１９７２—），女，甘肃天水人，兰州商学院法学院副教授，硕士生导师，法学博士后，研究方向为宪法与行政法、经济法；田瑞云（１９８２—），女，甘肃景泰人，兰州商学院法学院２００８级经济法专业硕士研究生。

基金项目：本文系兰州商学院横向课题“政府信息公开与政府公信力研究”的阶段性成果，项目编号：１００９１０。

一、我国政府公信力的现状

所谓政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。［１］它是社会主义市场经济秩序的基础，是政府治理社会的基本要求，是社会稳定与发展的前提条件，是执政党立足的根本，是构建和谐社会的重要组成部分，也是落实科学发展观的必然要求。政府作为社会信用体系建设的示范者、倡导者和组织者，只有具备较高的公信力，才能将依法治国与以德治国统一起来，正确处理改革、发展、稳定的关系，促进经济社会的全面、协调和可持续发展。对于我国政府公信力的现状，学者们用多种方法进行了深入的研究。张旭霞在互联网上就政府公信力问题对网友评论进行了追踪调查并得出以下结论：对政府持“信任”态度的约占２０％，持“不信任”态度的约占８０％。［２］另外,据《小康》研究中心调查显示，２００６—２００７年度中国政府公信力指数为６０．６分，刚过及格线。由“政府信任程度”调查的结果可以看出，绝大多数受访者表示很相信中央政府，逾７０％的受访者表示不相信地方政府。在中共中央机关刊物《求是》的子刊《小康》杂志中，公布了２００８—２００９年度中国信用小康的指数为６１．１，比上年提高了０．７个百分点。政府公信力指数虽然微弱上扬，但也刚刚及格。与此同时，政府官员以８０．３％的绝对多数被网民选为

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信用最差的群体，这大大影响了政府形象。［３］尽管各种类型的调查或统计存在一定程度的随机性和误差，但总的来说，从一定程度上反映出政府失信问题比较突出。 二、我国政府公信力缺失的表现

改革开放以来，我国经济长期稳定增长，人民生活水平不断提高，经济建设取得了伟大的成就，其中，各级政府发挥了举足轻重的作用。从这个角度看，政府是负责任的政府，是取信于民的政府。随着行政体制改革的逐步推进，政府社会管理与公共服务水平不断提高，政府公信力也不断提高。但是，在实际工作中，一些政府失信于民的现象却影响了我国经济社会的稳定健康发展。比如：２００９年，上海相继发生两起“钓鱼执法”事件，引起了全社会的广泛关注。有人认为，政府打击非法营运无可厚非，但事实上，黑车“合理不合法”式存在的根本原因在于政府对出租车营运市场的行政管理制度不健全。各地方政府利用行政许可手段“寻租”，高价出售出租车准运证，政府成为市场参与者的行为导致了这个市场的非竞争性垄断，其中巨大的利益差是黑车难以杜绝的直接诱因。政府在出租车营运市场的公共服务方面明显“缺位”。政府在随后打击非法营运过程中又未能依法行政，“钓鱼执法”甚至被交通行政执法大队当作整治非法营运的“创新之举”。而《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确规定不得以引诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段调查收集证据。以此为依据，“倒钩”、“钓鱼”等取证方法无疑是不正当的执法手段。由此看出，政府在“钓鱼执法”中确实有权力滥用之嫌。一项调查足以说明此伤害之大。据人民网舆情监测室公布的“２００９年第三季度地方应对网络舆情能力排行榜”显示，上海市因为交通行政执法部门的“钓鱼执法”，成为排行榜上十大“舆情热点事件”中最有损政府公信力的事件。［４］此外，２００８年的“三鹿奶粉事件”也说明政府公信力面临一定程度的危机。

三、从制度的角度看我国政府公信力弱化的原因

（一）权力监督制度不健全，某些政府官员以权谋私、滥用权力

权力监督机制作为监督制度的组成部分是其关键内容。当前，我国的监督制度建设已经取得了较大的进步，但长时间以来某些问题仍未能得到很好的解决。一方面，某些政府官员滥用职权、以权谋私、贪污腐败现象时有发生；另一方面，某些政府部门权力部门化，部门利益化，利益个人化现象较严重，为了维护自己的权力和利益，随意扩大自身的处罚权、审批权、收费权等，行政行为随意化、人格化，使法律的严肃性、权威性受到了极大的破坏，严重影响了政府的公信力。

（二）行政管理体制不健全

当前，我国行政管理体制建设的步伐并没有跟上社会大环境变化的需要，在某些领域尚不健全甚至流于形式。 具体包括以下几个方面：

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⒈信息公开制度不完善。《中华人民共和国政府信息公开条例》已于２００８年５月１日开始实施，但有了信息公开条例并不意味着该制度很完善，其法律层次还不够，对于公民知情权和隐私权因信息公开与否而带来的侵害情形划分不清，对于公开后的救济还难以实现。 ⒉行政问责机制不完善。建设责任政府，必须建立起一个有效的问责机制，但目前的现状与此相距甚远。不少地方行政问责的成效仍取决于媒体与社会的关注程度，只有像“钓鱼执法”、“躲猫猫”这样的事件引起强烈的舆论反响时，有关部门才会启动问责制，处理几个官员给公众舆论一个交代。笔者认为，如果缺乏舆论关注或压力较小，问责程序就很难正常运转起来。这样导致的结果是：对一些舆论关注的渎职、失职事件，往往问责力度较大，但即使追究责任也是高调问责，低调升迁，或是追究执行者不追究决策者，“追下不追上”；对于那些未受公众关注的渎职、失职事件，问责就显得力度不够，往往只是象征性地让当事人写个检讨或是写个事情经过说明，就能大事化小、小事化了，并且忽视问责那些在渎职、失职事件中明哲保身、不作为、无作为的官员或当事人。行政问责机制停留在形式上， 制度的不健全导致行政行为过程缺乏有效的规制和约束，长此以往，不仅弱化了政府的凝聚力、号召力，影响政府的合法性，也会降低政府的公信力。

⒊公民的参与机制落后。公民参与是指公民个体或公民组织依法投票选举政治代言人，参与公共政策的制定、执行、评估和公共事务的管理，充当政府的合作伙伴，共同供给公共产品和服务，并对政府实施监督的活动与过程。从新公共行政到新公共治理理论都要求将公民参与纳入到公共管理的过程中来，公民参与的形式和内容日趋多样化。随着公民参与的兴起和发展，其存在的问题也日益凸显出来，尤其是在我国，公民参与还面临着许多困境：由于受政治、经济及传统文化的束缚，我国公民表现出普遍的政治冷漠，即使参与也是被动的参与；由于信息不对称、参与成本巨大，致使公民不愿参与或者不愿积极主动地参与。当前，公民参与的动力机制不健全，更重要的是公民参与的能力远远不够，包括参与的方式、途径、参与的有效性是否得到了保证。在我国，只有部分普通公民能以合法的形式、制度化的渠道理性地参与公共生活并影响行政行为及过程，这就使公民参与的积极性严重受挫，在很大程度上导致了政府公信力的下降。

四、提高政府公信力的对策

（一）完善行政权力监督制度，推进法治政府建设

制度公信力大于政府公信力。制度的意义就在于以刚性规定及其后果设定来提高违法的机会成本，并通过严格的操作程序进行责任预期和认定，有效遏制恶性违法行为。人们对政府的信任在很大程度上取决于政治制度的安排和国家法治化程度。正如哈耶克所说：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”［５］（ｐ３３５）如果政府在法律制度规定的轨道上运营，人民就会在心中对政府产生一种稳定感、安全感和依赖感，从而会更加信任政府、支持政府；反之，如果政府行为受不到法律的有效约束，人们对政府的信任程

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度就会降低。一个国家的行政制度作为政治制度的重要组成部分都是一定社会环境的产物。改革开放３０多年来，行政管理进入了历史新时期，行政制度的发展目标有了巨大的改变，它要求政府在治理社会事务过程中实现高效化、公正化、民主化、科学化、廉洁化和法制化，只有做到这些，才能提高政府的公信力，实现行政管理活动的目的，最终促进社会的和谐发展。因此，要扼制权力的滥用，建立法治政府，需要做到以下两点：

⒈建立有效的监督机制和资信制度。１９世纪英国历史学家阿克顿曾强调说，不受制约和监督的权力将导致腐败。因此，要保证人民赋予权力的正确行使，使权力置于法律和制度的范围之内，就必须进行有效的制约和监督。首先，要健全人大监督的法律制度，真正发挥国家权力机关对行政机关的监督作用。这就需要加强人大的自身建设，落实监督内容，完善人大的质询制度、代表视察制度、信访制度，以增强监督效果。其次，加快司法体制改革，发挥司法机关的监督作用。当前，最重要的是赋予司法机关独立的权力和地位，提高司法队伍的整体素质，尽快出台完备的反贪污法、监督法，实行审务公开、检务公开。最后，充分调动社会监督力量。社会监督包括民主党派监督、人民群众监督、社会团体监督、新闻舆论监督，这是不容忽视的体制外监督形式，对政府行政行为的监督作用最为重要。但目前仍存在诸多问题，一是主体的监督意识以及监督的积极性与主动性有待提高，二是因监督主体和客体地位的非对称性、资源的有限性而无法具体操作。比如：公众面对强势的行政部门难以得到有力的法律支持，要追究政府失信责任需付出巨大的物质和心理成本，从而导致政府失信行为不能得到及时制止和纠正。［６］与此同时，建设民主法制社会，提高政府公信力，让公民自由地表达民意，反映民情，使政府施政更有针对性，更能满足民众的利益需要，建立资信制度也是十分必要的。民意表达的方式和方法有许多，但是否能为政府所重视并成为其施政的依据则值得商榷，政府对民意要求的解决是否使民众满意也很难做出准确的判断。这是因为在民意表达及政府信息收集——信息反馈上缺乏规范的制度约束，使其在施政过程中成为了可有可无的内容。所以，我们必须建立资信制度，用法律法规予以规范，使之成为政府施政过程中必须认真关注的环节，它包括民意表达制度和信息收集——反馈制度。例如：建立以人大为中心的民意表达平台，形成以点带面呈辐射状的机构设置和制度体系，完善资信制度的制度协调等，给民众创造一个敢于说真话、说实话的良好制度环境，从而提高政府的公信力。

⒉建立评议考核制度和政府官员家庭财产申报制度。依照有关法律、法规、规章的规定，构建一套科学的政府绩效评价体系，引导政府机关工作人员树立正确的绩效观，是我们所面临的一个重大的理论问题和实践问题。为此，要将权限、职责、义务分解落实到个人，建立行政人员责任制，实行分科目设置指标体系、分类别制定考核标准、分层次规范考核方式、分优劣运用考核结果，并将群众满意度测评和民意调查等方式方法引入考核机制，让群众对干部绩效评估拥有一定的话语权，使政府工作真正向群众满意目标迈进。此外，官员财产申报制度在世界各国被普遍视为反腐败最有效的手段之一。申报的财产范围不仅应包括静态的财产，也应包括动态的收入及支出。应合理确定财产申报的主体范围，应当与刑法有关“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应，所有的国家工作人员都应申报一定范围内的亲属的财产。为严密法网，县（处）级以上的干部和法院、检察院以及公安、安全、财政、工商、税务、海关等特殊机关的公务人员在职以及离退休后若干年内，也应进行财产申报。

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（二）健全行政管理体制，完善行政管理制度

⒈建立行政问责制度。责任行政是现代法治的必然要求，行政机关及其公务人员应该对自己的行政违法行为承担应有的责任，否则，依法行政，政府公信力与执行力都无从谈起。 在以往的实践中，弱化的义务和责任已经为我们的行政管理带来了难以承受和难以根治之痛，因此，我们必须从制度层面加以解决。温家宝总理在十届全国人大四次会议上所做的政府工作报告中指出，必须大力加强政府自身改革和建设，“建立健全行政问责制，提高政府的公信力和执行力”。对此，笔者认为，明确公务员问责界限，制订和完善与问责制相关的法律及程序，健全法律体系，制订权责关系清晰、具有可操作性、能分别适用于常态和紧急状态的责任追究制度是建立政府问责制度的重要环节。只有明确责任认定标准，严格行政问责程序，推进干部人事制度的配套改革，才能将质询制度化。

⒉完善信息公开制度。公开是行政程序的基本原则，是依法行政的基本要求，也是提高政府公信力、执行力的重要途径。政府信息公开合法化、规范化对保障公民知情权无疑具有重要意义。知情权是指社会公众获得自身所处环境及其变化的信息，保障社会生活所需的各种权利。我国宪法中没有明确规定公民的知情权，但我国宪法规定了人民主权、人民参与权和公民对政府的监督权。信息公开制度正是保障公民上述权利的最好手段。信息公开是主权在民的体现，信息公开有利于公众参与，有利于公民维护自身利益。从“非典”、“松花江污染事件”到“５．１２”汶川大地震，我们可以看到，政府只有公开信息，让人们了解重大事件的真相，才能唤起民众的力量。 可以说，理解缘于了解，沟通建立互信， 因此，必须建立健全政府信息公开机制，建立统一的政务信息发布平台，积极探索实行行政会议公开，重大行政决策公开，规范性文件公布，执法依据公开，行政听证，执法听证等制度，为政府行政设立 “透明的窗口”，以遏制暗箱操作，维护公众的知情权、参与权、表达权和监督权。首先，知情权的法制建设仍需进一步加强，这是信息公开的法律依据和保障。其次，要加强对新闻记者采访权的规定，通过相关的制度建设来维护记者的相关权利，使其采访权能正常、有效地行使；同时，也要明确规定新闻记者在采访过程中应遵守的原则，防止涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的泄露 ，规范其采访行为，以发挥其最大的社会功用。最后，要尽快修改和完善与政府信息公开制度相关的法律。政府信息公开制度的构建需要有与政府信息公开相关的法律加以配合。 ⒊建立行政赔偿制度和过错责任追究制度。行政赔偿制度是法制国家不可缺少的制度，它规范了政府因合法的原因对公民、法人及其他组织的财产权益受到损害的情形下予以国家补偿的机制，从而保障公民的基本财产权益不仅因行政机关的不法行为而得到赔偿，也能因行政机关的合法行为得到补偿。确立行政赔偿制度，对于防腐倡廉、提高行政效率有积极的推进作用。反腐倡廉是一项系统工程，需多方面的努力才能奏效。行政赔偿制度通过确立国家对违法行政行为的赔偿责任，特别是通过国家对违法工作人员保留追偿权的规定，有助于增强行政机关工作人员的责任感，纠正不正之风，克服官僚主义，也有助于鼓励国家机关工作人员大胆处理各种纷繁复杂的公务，从而提高工作效率。但从目前看，我国尚未建立符合我国国情、符合依法治国方略的行政补偿法律制度，有关的行政补偿内容只散见于单行法律法规中，且各单行法律法规对行政补偿的表达多是原则性的，对行政补偿的主体、范围、程序等缺乏制度安排，缺乏可操作性。而目前大量的社会问题如房屋拆迁等问题都是由于行政补偿制度不健全而未能

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处理好，大大降低了政府的公信力。对此，我们可以根据《国家赔偿法》的有关规定，制订《行政执法人员个人追偿制度》，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序。在行政执法活动中，对因故意或者过失造成的主要事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权等情形，要追究科室负责人和直接责任人的责任，对执行公务态度不好、影响政府形象的，特别是对服务对象有吃、拿、卡、要行为的，必须给予纪律处分。

总之，提高政府公信力，重塑民众对政府的信任，已成为世界性命题。政府公信力的提升主要依赖于各种制度的建立和完善以及政府官员自身素质的提高。所以，这是一项长期、复杂的工程，需要社会各界的共同努力。 【参考文献】

［１］张旭霞．构建政府与公众信任关系的途径［Ｄ］．中国人民大学行政管理学系博士论文，２００４．１．

［２］张旭霞．试论政府公信力和公众的话语权［Ｊ］，中国行政管理，２００６，（０９）：５．

［３］中国信用小康指数６０分，官员信用度最差农民最高［ＥＢ／ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ． ｓｏｈｕ．ｃｏｍ ／ ２００７－０８－０１．

［４］曹林．政府应以正确的姿态应对网络舆情［Ｎ］．检察日报，２００９－１０－２８．

［５］许文惠． 行政管理学［Ｍ］．红旗出版社，１９９２．

［６］杨曦．我国政府诚信建设的路径选择［Ｄ］．中央民族大学硕士学位论文，２００７．２５－２７． （责任编辑：高静）

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Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；ｔｈｅ ｃｒｅｄｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ ｓｙｓｔｅｍ