地方政府绩效评估指标体系的构建及应用研究

地方政府绩效评估指标体系的构建及应用研究

作者：付亚东

来源：《经济研究导刊》2010年第05期

摘要:20世纪90年代以来,中国的地方政府绩效评估研究取得了长足的发展。然而,目前的政府绩效评估研究很少讨论具有实际操作性的指标体系,指标设置过于笼统,评估结果缺乏实质性应用。构建科学合理的指标体系是政府绩效评估过程中的关键环节,决定着整个绩效评估工作的成败。

关键词:地方政府;绩效评估;指标体系

中图分类号:F127 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)05-0184-05

一、问题提出

20世纪90年代以来,中国从中央到地方均开始重视政府绩效评估这一新的公共管理工具,并开展了各种不同形式的政府绩效评估实践活动,对其研究也不断深入。然而,目前的政府绩效评估研究中介绍国外经验的文献仍占较大比重,在讨论了政府绩效评估的价值、政府绩效评估模型与方法等问题之后很少研究具有实际操作性的指标体系,国内在此领域有较深研究的学者凤毛麟角。从总体来看,我国政府绩效评估还处在起步探索阶段,基本上处在地方政府自发状态,实践中存在盲目性;没有建立科学的评估指标体系;理论引导力度不够,对政府部门绩效评估缺乏深入研究,目标界定不清,评估标准比较单一,指标设置过于笼统,评估方法不够科学,评估手段落后,评估结果缺乏实质性应用;绩效评估中存在形式主义,沦为“政绩工程”。

构建科学合理的指标体系是政府绩效评估过程中的关键环节,决定着整个绩效评估工作的成败。指标体系是否科学,评估结果是否可信,这是一个人人关注的问题,国内的学者也多有研究。本文以经济建设类指标为例来说明如何构建地方政府绩效评估体系,并运用因子分析法对广东省21个地级市的绩效进行评估,最后反思存在的问题,深入讨论分析整个过程和结果。 二、地方政府绩效评估指标体系的构建

构建地方政府绩效评估指标体系是一个复杂的系统过程,在指标体系的构建过程中,必须坚持一定的选取原则。在坚持原则的基础上,还要对政府绩效的内涵进行科学分析,将指标体系建立在坚实的理论基础上。一般来说,在构建绩效评估的指标体系时应该遵循完备性原则、可操作性原则、可靠客观原则和操作简便原则等,在此不再赘述。

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政府绩效,国外又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等,它是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。国内学者臧乃康将政府绩效分为政治绩效、经济绩效、社会绩效三个维度。笔者认为,对政府绩效内涵的科学界定,首先必须科学地界定政府的基本职能。胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中提出:增强发展协调性,努力实现经济又好又快发展;扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义;加强文化建设,明显提高全民族文明素质;加快发展社会事业,全面改善人民生活;建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。

胡总书记的讲话从宏观层面上为我们进行地方政府绩效评估指明了方向,但为了评价的高准确性和低成本性,所设计的指标体系最好以定量指标为主,定性指标为辅,而本研究则全部采用定量数据。通过研究政府的统计年鉴等公开数据源之后发现,许多指标不能获得原始数据,如公民政治参与度、民主程度、市场自由度、政策的稳定性等,我们只能结合理论与实际选取一些具有代表性的指标来进行评估。笔者在选取指标的过程中,一方面借鉴了其他学者提出的一些指标,另一方面也从年鉴中选择一些具体的指标放入指标体系中。另外,绩效评估不仅要评估结果,还要考虑投入。在综合分析的基础上,笔者认为,我国地方政府的基本职能可以概括为加快经济建设、发展教科文卫事业、改善居民生活条件、维护社会稳定、保护生态环境、降低行政成本等六项绩效。例如,评估政府经济发展绩效可以从一个地区经济发展的质量指标来衡量,包括地方政府财政收入、地区生产总值、第三产业在三个产业中的比重和社会消费品零售总额等,初始的经济建设类指标见表1:

在初始指标体系的基础上,我们通过问卷调查的方式了解被调查者对各项指标重要程度的判断,以此为依据对指标进行筛选,最终形成一套重点突出、结构精简、适合国情的地方政府绩效评估指标体系。笔者于2007年12月中下旬对中山大学及华南理工大学的部分MPA学员进行了问卷调查,他们分别是2005级和2006级的MPA学员。调查问卷是在老师和同学的帮助下发放的,共发放问卷396份,回收问卷324份,有效问卷318份,回收率81.8%,有效率98.1%。完成调查之后,笔者将问卷一一编码,然后利用SPSS软件录入数据。过一段时间之后,随机抽出27份问卷进行核对,只在1份问卷中发现1处错误,正确率高达99.9%。

为了研究方便简洁,本研究在采用了李克特量表法进行问卷调查之后,运用主观赋值法对非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五个等级依次赋予5、4、3、2、1分,依据调查对象的选择情况,求出各项指标的总得分和算术平均数,从而推断被调查者对各项指标重要程度的判断。平均值越大,表明此项指标越重要。

由于被调查者对指标重要程度的看法分布不均,平均值相同的两项指标之间的重要性分布不一定相同,因此,还需要对各项指标得分的标准差及一致性进行分析。标准差是指总体中各单位标志值与算术平均数的离差平方的算术平均数的平方根,其实质是各个标志值对其算术平均数的平均离差,即平均离散程度。对于同性质的数据来说,标准差越大,表明数据的变异程度越大。在本研究中,各项指标的标准差是指318位被调查者对该指标重要性判断的离散程度,标准差的值越大,表明他们对指标重要性的判定就越分散(意见越不一致),反之则相反。

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1.删除平均值小于中位数且标准差大于中位数的指标

将指标的平均值按照降序排列,其中位数为3.685;而降标准差按照升序排列,其中位数为0.758。据此,首先可以删除同时满足平均值小于3.685且标准差大于0.758的指标(见表2): 2.删除平均值小于3.4或标准差大于0.78的指标

在剩下的指标中,有些指标的平均值太小,有些指标的标准差太大。因此,删除平均值小于3.4或标准差大于0.78的指标(见表3): 3.最终的绩效评估指标体系

经过几轮筛选之后,最终确定了地级市政府绩效评估指标体系中经济建设类的指标,共包含七个领域层,具体见表4:

三、地方政府绩效评估指标体系的应用研究

为了科学地评估绩效,提高评估结果的可靠性和有效性,必须选择适当的评估方法。在政府绩效评估的实践中,常用的方法有10多种,这些方法各具特点,又各有不足之处。迄今为止,还没有一种公认的和普遍接受的“最准确”的评估方法。在目前的情况下,我们只能逐步摸索总结一些切实有效的方法。政府绩效评估的目的是降低服务成本,提高政府效率,因而在选择评估方法时,必须考虑应用成本的因素。一般说来,在其他方面相似的情形下,应选择比较容易实施的评估方法,本文重点讨论如何运用因子分析法进行评估。

广东作为改革开放的前沿阵地,最近30年发生了翻天覆地的变化,许多排名位于全国的前列,但各地市的发展有快有慢,并不均衡,为什么会出现这样的状况?难道仅仅是历史的原因、地理位置的原因和政策的原因?我们都知道,在快速的变革时期,政府的作用是不容忽视的,对各地政府进行评估是非常必要的,而对广东省各地级市进行评估将具有特殊的意义。笔者工作于广东的省会广州,获得各种资料相对比较方便,因此,选择了广东省的21个地级市作为评估对象(准确地说应该为21个地级以上市,因为广州、深圳为副部级城市)。笔者认为,我们不仅要一套科学的指标体系,指标的数据一定要来自权威文献和部门,并且最好能运用不同的方法来进行评估以检验评估结果的可靠性。中国政府经常制定五年计划,每隔五年的年鉴也会详细一些,考虑到中国政府经常将一些数据进行保密,笔者选择了评估2000—2005年间各地市政府绩效的变化。因子分析法是非常实用的方法,笔者将分别介绍如何运用此方法进行地方政府绩效评估。

运用因子分析法,只需收集各指标的原始数据,然后运用SPSS软件进行计算,很快就会得到各种计算结果,笔者现以2000—2005年间广东省各地级市经济建设类的增量值进行举例说明。

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1.打开数据后,在SPSS中选择Factor Analysis,运用主成分分析法(Principal components)提取因子,采用方差最大法(Varimax)进行因子旋转,选择其他各选项,然后运行。 2.因子分析结果

由表5可知,KMO统计量为0.758,因子分析的效果比较好,再由Bartlett球形检验,可知各变量的独立性假设不成立,故因子分析的适用性检验通过。

由相关系数矩阵计算得到特征值、方差贡献率和累计贡献率,如表6所示,可知第一因子的方差占所有因子方差的71%以上,前两个因子的方差贡献率达到85.169%(≥85%),因此,选前两个因子已经足够描述经济建设类的总体水平。

提取公因子之后,可以计算各变量的共同度,如表7所示,由表可知,除了V6的共同度较低之外,其余变量的共同度都在85%以上,因此,这两个公因子对经济建设类指标的解释能力是比较强的。

采用主成分法计算因子载荷矩阵,并对初始因子荷载矩阵进行方差最大旋转,旋转后的因子荷载矩阵如表8:

由输出表可以看出,第一公因子在除V5外的其他变量上都有较大载荷,第二个公因子在V5上有很大载荷。

3.广东省各市经济建设类增量的综合评价

为了考察各市的经济建设发展状况,并对其进行分析和综合评价,采用回归方法求出因子得分函数,SPSS输出的函数系数矩阵如表9所示。

由系数矩阵将两个公因子表示为七个指标的线形形式,因子得分函数为: F1=0.196X1+0.196X2+0.191X3+0.091X4+0.146X5 +0.192X6+0.188X7

F2=-0.010X1-0.021X2+0.0221X3+0.991X4+0.146X5 +0.038X6-0.052X7

SPSS已经计算出两个公因子的得分,保存在fac1_1和fac2_1中,因此按各公因子对应的方差贡献率为权数计算如下综合统计量:

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F=F+F=0.825F+ 0.175F

根据计算得到综合因子得分score,并求出各地区的排序,结果见表10:

值得说明的是,由于在构建指标体系时无法预见指标之间的相关性,而在此评估中又采用了增量值、指数增量值和存量值三种不同思路的评估,因此,运用因子分析法时产生了KMO值比较小的情况。KMO值的取值范围在0到1,通常情况下:0.9以上,非常好;0.8以上,好;0.7,一般;0.6,差;0.5,很差;0.5以下,不能接受。在本例中,增量法的KMO值为0.758,大于0.7,可以适用因子分析法。 四、反思

本文以经济建设类指标为例介绍了如何构建一个比较科学、合理的地方政府绩效评估指标体系,首先进行理论建构,之后通过问卷调查来筛选指标。在构建指标体系之后,又运用因子分析法对广东省21个地级市进行了绩效评估,实际应用了指标体系,整个过程完整。但是,本文也存在一些不足,例如,全部为定量指标,只是调查了MPA学员;同时,限于篇幅,本文只采用了一种评估方法,未与其他评估方法进行比较研究。我们希望在今后的研究过程中不断加以改进和完善,采取更加科学的方法对地方政府绩效评估指标体系进行分析,以形成更为科学、合理的地方政府绩效评估指标体系,为地方政府绩效评估工作的顺利、有效开展奠定理论和技术基础。

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Research on the construction and application of the local government performance evaluation index system

——Taking the economy construction index as an example FU Ya-dong

(Guangdong science and technology vocation collge,Zhuhai 519090,China)

Abstract: Since the 20th century, 90 years, China's local government performance evaluation study has made considerable development. However, the current government performance evaluation studies seldom discuss the practical operational indicators, targets set are too general to assess the results of the lack of substantive applications. Build a scientific and rational performance evaluation index system is that the Government has been a key link in determining the success or failure of the entire performance evaluation.

Key words: local government ;performance evaluation; index system