农业发展银行改革思路探讨

农业发展银行改革思路探讨

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摘要：本文主要围绕农业发展银行改革的定位及需要解决的问题，结合天津农村金融市场的供

需状况，研究农业发展银行的改革思路，推动农业发展银行的改革进程。

关键词：政策性银行；运作模式；改革发展中图分类号：.%!#)\"

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新农村建设使农业发展银行&以下简称农发行’改革渐行渐进，围绕农发行改革定位及需要解决的问题，以及天津农村金融市场供需状况，我们认为农发行改革必须坚持政策性方向，采取政策性金融、商业化运作模式；实施渐进式改革，按市场化运作模式逐步健全管理机制，业务拓展与内部治理同步进行；同时其他配套措施要相应推进。

一、农村金融的供需矛盾决定农发行改革必须坚持政策性金融定位

（一）农业弱质性特征需要政策性金融支持农业历来是一个弱质性产业。农业技术水平低，抗御自然灾害能力差，生产社会化程度低，生产效率和直接经济效益差。农业人口占有一定比例，但收入却远低于城镇居民。截至#$$(年末，天津市有农业人口!(()%*万人，占全市人口的而#$$(年天津市农村居民人均年纯收入!+)%,；

为%(*#元，人均生活消费支出为-\"\"%元，仅为同期城市居民人均可支配收入和人均消费性支出的*!)*,和!-)#,，两项指标均比上年下降了#)\"个百分点。农业弱质性问题不可能完全依靠市场解决，因为在商业运作模式下，为追求利益最大化，商业银行必然会嫌贫爱富，同时涉农业务通常金额小、笔数多，管理成本高，商业银行缺乏内在

动力，农业弱质性问题必须依靠政府的力量和政策的支持来解决。

（二）从贷款主体需求的特征及供给主体的职能定位看，亟需政策性金融补位

当前，农村金融需求主体可分为农户、乡镇企（乡）业和县政府三类。首先，农户的金融需求基本可以依靠农村信用合作组织来满足。天津农村信用社经过改制，目前为\"\"家法人机构，即天津农村合作银行及其下辖的-家农合行及*家独立法人信用社，以及新成立的滨海农村商业银行，他们提出的职能定位就是发展成为面向社区的、小型的商业银行，主要发放小额农户信用贷款和联保贷款。银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策后，天津组建了\"家村镇银行和\"家贷款公司，进一步丰富了农村金融组织体系，对小额贷款的发放可以起到互为补充、互相促进的积极作用。

其次，乡镇企业资金需求满足度低。乡镇企业的普遍特征是数量大，规模小，盈利能力差，且生命周期短，破产率高，根据有关统计，我国乡镇企业平均寿命仅为!年左右。乡镇企业的金融需求与金融供给极不对等。一方面，乡镇企业金融需求非常广泛，从企业生命周期看，包括初始资金、成长发展资金、成熟期的日常营运资金，以及衰退期

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的补充资金；另一方面，由于这部分资金需求风险高，管理难度大，管理成本高，一般商业性金融机构放贷都较为谨慎，存在严重的贷款难现象，亟需政策性金融支持。

具体讲，目前两类企业贷款难现象较为突出。一类是小型乡镇企业，其上述特征最为充分。另一类是农村第二、第三产业获得信贷支持难度大，这主要是受政策所限。如人民银行和银监部门都规定，农村信用社的新增贷款中农业贷款（主要是农户和农业经济组织贷款）不小于&#’；农发行规定不以农副产品为原料的加工企业不予贷款。而从天津实际情况看，随着涉农地区城镇化进程加快，天津市涉农地区也基本以第二、三产业发展为主要经济支柱，对新农村发展的带动力强，四郊、五县、滨海三区的第一产业分别占地区生产总值的\"()’、%*(%’和#(+’。

再次，县（乡）政府项目是当前农村金融需求的主力军。在建设社会主义新农村进程中，路桥水电等农村基础设施建设及农业综合开发项目需要大量的资金投入，这类项目一般由政府主导，以政府信用作担保（承诺以财政收入作为还款来源），具有资金需求大，社会效益强大而经济效益弱，资金回收期长，且政府信用担保不完全符合商业金融的要求。如据天津某县政府金融办反映，对于政府项目贷款，开发行认为规模小，放贷积极性不高；国有商业银行受贷款审批条件所限，这类贷款发放非常谨慎；农村信用社侧重发放小额农户贷款；目前合作较好的就是当地的农业发展银行，但也存在资金规模小，放贷周期短等问题。

（三）从新农村建设资金需求情况看，需要政策性金融支持

主要体现在三方面的矛盾,一是新农村建设资金需求大与农村资金大量外流的矛盾。随着新农村建设的不断推进，农业基础设施建设的投入，农业产业结构升级和特色农业及特色养殖业的不断发展，对信贷资金的需求量会不断增大。据测算，到\"#\"#年，新农村建设至少需要投入%)-\"#亿元的资金。而同时，农村资金正在从三个主要渠道大量流失：第一，基层国有商业银行通过上存方式致使大量农村资金流向城区。以在天津某区做的典型调查为例，各金融机构贷款增量呈逐年递减趋势，由\"##!年的\")(.!亿元，\"##*年的\")(#%亿元，下降至\"##)年$(#)亿元，\"##&年为%)(%亿元；同时新增存贷比大大低于同期全市平

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均水平，其中\"##)年低于全市%*(\"个百分点，\"##&年低于全市!.个百分点。第二，邮政储蓄“贴水”揽储方式单方面转移了相当部分农村资金。第三，农村信用合作组织在盈利动机驱使下，将资金更多地投向获利机会较大的非农领域，使资金脱离农村市场。

二是新农村建设对长期资金的需求与资金供给短期性的矛盾。由于农业的弱质性特征，只有拉长贷款周期，摊薄成本，才能起到对农业的扶持作用，且目前的政府项目大多集中在农村基础设施、农业综合开发项目上，投入期长，收益回收期慢，需要长期资金的投入。目前从资金供给看，金融机构大多提供的都是短期贷款，农发行也最多将贷款期限拉长至)年。

三是资金需求与信贷管理制度约束的矛盾。现行信贷管理制度的约束主要体现在：第一，基层行基本没有贷款审批权，影响了放款的时效；第二，涉农融资中的中小企业往往不能提供有效的抵押担保品，大型的政府项目在收购土地与取得土地证的过程中存在时间差/

无法满足银行的贷

款要求；第三，农村信用制度建设落后，现有的担保公司因为自身管理等原因，不能取得银行的认可；第四，风险保障制度落后，农业保险缺位，导致涉农金融业务风险无法有效分散和转移，金融机构放贷积极性低；第五，资金价格没有体现出扶植三农的政策导向。

从上述天津农村金融市场的需求与供给情况看，农村政策性金融还需要发挥更大的作用，特别是在支持乡镇中小企业和农村基础设施建设方面，亟需政策性金融的介入。此外，当前采取商业化经营的金融机构，其信贷管理制度的约束也防碍了对新农村建设的信贷支持。而农业发展银行作为农业政策性银行，政策性是其存在和发展的根本属性，其所固有的政策性经营方向、获取直接社会效益的经营目标、对农村金融市场的长期关注，都决定了它是弥补市场机制缺陷、建立国家农业支持和保护制度、增加农业收入、支持新农村建设的最有效手段，农发行改革必须坚持政策性方向。

二、走政策性银行路子必须考虑的几个问题（一）历史遗留问题必须妥善解决

当前，农发行经营中的最大包袱是粮油附营业务停息挂帐问题，其中有一部分企业还在正常经营，大部分企业已经停止经营或已进入破产程

序。对这些企业一是贷款清收难度大，承贷企业普遍认为粮食附营业务贷款形成于粮食流通体制改革前，是历史政策原因造成的，既然政府对这部分贷款给予了停息挂帐政策，今后也应该会对这部分贷款提出消化政策，导致贷款企业认为不愿归还贷款；二是监管难度大，多数企业人员已下岗分流，企业账本封存或由上级部门指定其他企业保管，农发行无法进行正常监管。同时对这部分贷款的监管占用了一定的人力和财力，间接影响其他业务的发展。建议有关部门尽快出台相关政策，彻底解决这类历史遗留问题，便于农发行能够轻装上阵，进行改革。

（二）选择退回到纯政策性模式、政策性金融与商业性金融混合模式，还是政策性金融、商业化运作模式需慎重考虑

农村金融改革的基本思路指出，要建立政策性金融、商业性金融和合作性金融共同发挥作用的功能完善的农村金融体系。我国正处在经济转轨过程中，政策性金融在经济发展中仍将扮演重要角色，但随着市场经济的日趋完善，政策性金融逐渐萎缩也将是一种趋势，正如当前的农发行现状，作为国家粮棉油收购银行，在特定历史阶段确实发挥了特殊的作用，但随着粮食流通体制改革的深化、政策性粮食收购、存储规模缩小，农发行业务急剧萎缩，急于寻找生存出路。若将农发行的改革目标定位于退回到原有的纯政策性模式，一段时期后，还会面临业务调整的窘困，国家将会再一次垫付改革成本。

第二种思路是政策性金融与商业性金融混合模式，同样不可取。回顾我国金融改革的历程，同样证明政策性金融与商业性金融混在一起是一种失败的制度安排，例如，过去国有专业银行自己作出的商业决策，出了问题可以推给政府。当前农发行即是处于政策性与商业性并存的阶段，在改革配套措施没有完全到位的情况下，商业性业务超前发展可能带来一定的风险隐患。第一是在贷款对象与一般商业银行趋同的情况下，农发行的经营机制、管理能力、人员素质、特别是风险管理能力远远落后于已实施改革的商业银行；第二是与政府的依附关系没有改变，隐含着一定的政府信用风险&

农发行目前的商业性贷款业务大部分

都集中于政府项目，虽有政策扶植含义，但与政策性业务操作不同，完全按商业性业务对待，这就出现了放款条件不足的问题，隐含着一定的政府信

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用风险；第三是利用政策性银行资金价格优势，易破坏市场正常竞争秩序；第四是同样的商业性业务，农发行业务人员却不能向其他商业银行那样收入与创造利益相挂钩，难以培育良好的职业操守。

第三种思路，即政策性金融、商业化运作是较为现实的选择。所谓商业化运作，实质是每一个环节都必须经过评估核算，其最高原则是能否赢利，即确保政策性银行的合理盈利水平，使其存在与发展具有可持续性，这与政策支持并不矛盾。因为政策支持的核心是优惠扶持，即政策支持下的商业化经营是指政策优惠足以弥补正常盈利水平减去由于政策优惠产生的成本之间的差额，例如财政有限补贴。此外，从中国实践看，如果不在商业化运作的前提下执行政策优惠，难以避免大量呆坏帐的形成，依托银行实施的政策金融也将是不可持续的。

（三）必须坚持渐进式改革模式，按市场化运作模式逐步健全管理机制，业务拓展与内部治理同步进行

在农发行底子薄、基础差、人员结构不尽合理的现实条件下，必须坚持渐进式改革模式，分步骤实施改革战略。第一步应该首先进行体制改革，机构性质应有所突破，因为若按照当前的事业单位性质，人员、费用、工资等都要纳入财政预算，不利于农发行进行商业化运作，可以考虑在政策上有所突破，如采取特殊性质的公司制。在此基础上，进行股份制改造，国有独资的性质应该改变，成立由中央政府、地方政府、以及某些机构的出资人代表组成的董事会，代表出资人对农发行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能，目的是实现产权明晰，形成有效的经营、管理及监督制衡机制，减小“内部人控制”的负面效应。体制改革还应包括设定农发行合理的组织和流程再造。

第二步应是按市场化运作模式逐步健全管理机制。包括建立良好的公司治理架构，健全内部控制制度，提高风险管理水平，加强外部审计和监督，转换经营机制和经营方式，建设开发管理信息系统，提高’(覆盖率。特别要提高农发行经营管理的决策权，淡化政府这方面的职能。例如，人员由其根据业务量和经营核算要求自行编制，管理费用、工资、福利可按商业银行的做法，根据成本收益原则，由农发行自行调控；在薪酬制度方面，实行薪酬与岗位、职位直接挂钩的办法，引入激励

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机制；在考核机制方面，应建立兼顾政策执行情况、创造经济效益和加强风险防范相结合的绩效考核体系。

在此基础上，稳定推进农发行业务转型，切忌在体制、机制改革还没有到位，相应的管理手段、风险防范能力与进行商业化运作还有相当差距的情况下，盲目进行业务拓展，追求短期效益，带来的结果必定是资产质量的恶化，以及对长期利益的损害。

（四）政策性业务范围应扩展，以顺应新农村建设需求

当前，农发行政策性及准政策性贷款业务包括：粮棉油储备贷款、储备肉全额补贴贷款、粮油调控贷款、粮棉油准政策性收购贷款及挂帐贷款等。商业性贷款业务主要包括产业化龙头企业贷款、棉花企业技术改造贷款、农业科技贷款、农村基础设施贷款、农业小企业贷款等品种。贷款品种虽渐趋丰富，但对应于当前农村金融市场的供需缺位，新农村建设的资金需求，农发行作为政策性银行的政策导向作用远未发挥出来。在政策性业务的界定上，不应盲目追求市场份额的扩张，更多的应该是发挥政策性银行的融资导向和杠杆作用。特别是在以下方面应有所突破：

一是贷款对象不应以是否涉农为界定依据，应以是否坐落于农村地区为界定依据，因为只要企业坐落于农村地区，不论是否涉农，都会对当地发展起到一定贡献作用，包括提高就业水平、对当地财政收入的贡献等。特别是像天津这样农村特征比较弱化的地区，农业占农村地区产值的比例很小，即使在农村地区的乡镇企业，也大多从事第二、三产业，如果僵化地以是否涉农为放贷标准，则农发行的政策支农作用在天津很难体现。

二是贷款对象的选择应区别于其他商业银行，特别是那些不符合商业银行贷款标准，对当地经济又能起到一定作用的企业，农发行可以软贷款形式前期进入，比如以股本金、资本金方式进入，体现政策性扶植作用。

三是利用政府财政资金，鼓励商业银行发放涉农贷款，对商业银行发放的涉农贷款给予利息补贴，并为一些资金回收周期较长的项目提供贷款担保。

四是对政策金融扶植的主体向商业银行贷款给予担保，尤其对中小企业提供贷款担保。

五是扶贫贷款还应该发放。

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（五）其他配套措施要相应推进

一是资本金的补充。农发行作为政策性银行，资本充足率也应达到%’的最低标准，甚至更高，因为风险较其他商业银行高。关于资本金的补充，财政可在每年的预算中专门安排相应数量的资金补充农发行资本金；税务部门对农发行实行减免税政策，减免税额应按一定比例用于补充资本金；此外，农发行经营利润也可按比例补充资本金。

二是拓宽资金来源。农发行政策性职能的发挥有赖于长期、稳定、低成本的资金来源。应增强其自主筹资能力，开辟多渠道资金来源，减少对中央银行基础货币的依赖。可以考虑市场化筹资，大力发行金融债券；也可考虑将邮政储蓄、社保基金等低成本、稳定性好的资金纳入筹资范围；或参照其他国家做法，规定商业银行在农村吸收存款的一定比例作为农发行资金来源。

三是发挥财政补贴作用。在正式确定的财政预算中，应有用于支持“三农”的预算补贴资金，用于政策性金融的补贴，如贴息贷款等，若没有财政补贴，金融机构只能进行商业化运作，因为它没有权力动用股本金或存款进行财政性补贴。

四是制定适合农业政策性银行的信贷资产质量监管体系和办法。

五是农业保险问题亟需解决。

参考文献：

(&)刘博雅，#$$*：《关于完善我国农业政策性金融的思考》《，经济研究导刊》。

(#)白雪海，#$$*：《关于推进农业政策性银行改革的若干思考》《，中国流通经济》。

(!)应寅锋，张婷，#$$+：《对农业发展银行改革的思考》《，山西财经大学学报》。

(\")田永强，#$$,：《农业发展银行改革与发展必须正确处理好十个关系》《，经济师》。

-责任编辑

刘

洋.