论中央银行的独立性

论中央银行的独立性

作者：葛芳菲

来源：《经济研究导刊》2012年第14期

摘 要：中央银行是以实现整个经济为特定目标而非利润最大化的、负责货币政策的政府机构。中央银行的独立性可以表现为两种形式：形式上的独立性与实质上的独立性。美联储可以放弃形式上的独立性成为政府的一部分，但保留实质上的独立性，使其能够置身于党派政治之外。

关键词：中央银行；美联储；独立性

中图分类号：F830.31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）14-0092-02 一、中央银行概述

中央银行是以实现整个经济为特定目标而非利润最大化的、负责货币政策的政府机构。在任何国家，中央银行都是金融市场中最重要的参与者之一。中央银行通过调节利率、信贷规模和货币供给，直接影响着金融市场、总产出与通货膨胀。

中央银行的职责有：控制货币供给、防止银行倒闭、设定和维持汇率及一些日常的职责（如向商业银行或者政府提供服务），其中，控制货币供给和防止银行倒闭是中央银行最主要的两项职责。而所谓的防止银行倒闭，笔者认为，其实质就是要让中央银行扮演“最后贷款人”的角色。就是说，中央银行应成为在金融危机中，当其他银行无力或不愿放款给一些银行时，能够且愿意向其放款的机构，也应成为能够且愿意在需要时通过公开市场运作向银行体系提供流动性的机构。充当“最后贷款人”应该是中央银行之所以为非利润最大化机构的重要原因之一，即在任何有需要的时候放款。 二、美国联邦储备体系的结构

可以说，美联储体系的形成几经周折，经历了最初两次实践的破产：1811年美利坚第一银行解散与1836年美利坚第二银行执照到期，直到1913年《联邦储备法》的颁布才正式建立。美国一直没有建立中央银行的一个原因是惧怕金融权力集中。民粹主义者担心中央银行会被一些大银行左右，被他们用作垄断控制的工具，或者更一般地是担心华尔街（Wall Street）操纵中央银行;保守主义者担心中央银行运作会导致政府过多干预私人银行业务，用来追求通货膨胀政策。

联邦储备体系可以划分为正式结构与非正式结构。联邦储备体系的正式结构主要指地区之间、私人部门之间和政府之间以及银行家、工商业者和公众之间的权力分配结构。联邦储备体系的非正式结构是指联邦储备体系内部的权利分配结构。

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（一）联邦储备体系的正式结构 1.联邦储备银行董事的人员构成问题

每家联邦储备银行都有9名董事，这9名董事又划分为A、B、C这三类：A类董事是由会员银行选举产生的，而且本身也是银行家；B类董事不是银行的官员或雇员，而是活跃于商业界或农业界的人士，因而他们为联储带来企业借款人的观点；C类董事由联邦储备委员会任命，以体现超越银行及借款人利益的广大社会公众利益 [1]。其中，C类的1名董事担任董事会主席，另有1名担任副主席。尽管A、B类董事都是选举产生的，但现实中，联邦储备银行的大多数董事是由联邦储备系统选定的。为了防止任何特定规模的银行集团操纵，会员银行按规模被分为大、中、小三组，并由每组选举1名A类董事和1名B类董事。但实际上，无论A类董事还是B类董事都不是按“选举”一词的真正含义产生的，因为每次“选举”通常只有1名候选人。B类董事的单一候选人常常是由联邦储备银行的行长推荐的，A类董事的单一候选人也经常是这样产生的。在描述各类董事时，我们避免说这三类董事中的任何一类“代表”某个特定集团，因为所有董事都应该代表公众利益，而不是银行家或借款人的狭隘利益 [1]。但笔者认为，公众的利益犹如寓言里的盲人描述大象，人们的社会交往和经验都会影响他们对公众利益的理解。

2．成员商业银行对联邦储备银行的实际控制权问题

各联邦储备银行都是准公共机构（部分私有，部分政府所有），他们的股东是来自联邦储备体系在各区的成员私人商业银行。这些成员银行购买本区联邦储备银行的股票（成员资格要求），法律限定每年支付的股利不超过6% [2]。虽然成员银行拥有联邦储备银行的股票，但它们没有通常情况下所有者的利益：（1）它们对美联储的收益没有索取权，不论美联储的收益有多少，它们只能获取6%的股利。（2）同私人企业的股东不同，它们对美联储如何使用自己的财产没有发言权。（3）成员银行在“选举”A类和B类董事时，每个董事职位只有1名候选人，而这名候选人通常由联邦储备银行的行长提名（转由委员会批准）。结果是，成员银行事实上被排除在美联储的政治程序之外，几乎没有实际权利 [2] 184。事实上，成员银行的“所有者”没有普通股东所拥有的权利，但他们还是发挥着重要的作用，比如监督联邦储备银行的审计程序、参与讨论货币政策等。

3．联邦储备委员会中理事的任期问题

联邦储备系统的最高机构是设在华盛顿特区的联邦储备委员会，它的7名理事由美国总统征求参议院的意见和同意后任命。他们只有在被起诉时才能被罢免，但这种情况从未发生过。理事的完整任期是14年，不能连任，且任期交错，即每4年理事会就会有2个名额空缺，意在使总统不会在任一任期内操纵理事会。但理事会的主席任期只有4年，且可由总统任命。一般由于年龄或财务原因，理事们在任期未满时退职。可以说，在任何一届总统任期内，通常理事会都会有多于2个的空缺名额。此外，当1名理事辞职时，总统通常会任命某人继任前任理事余下的几年工作，而不是开始一个新的14年任期。 这不仅意味着大多数理事的任职时间少

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于14年，而且也意味着他们有资格被重新任命而有自己的完整任期，且因而可能去迎合总统的观点。

（二） 联邦储备体系的非正式结构

《联邦储备法》和其他法案规定了联邦储备体系的正式结构以及谁在美联储内部占据决策地位。然而，这不一定反映了权力和结构的真实状况。

联邦储备委员会实际上控制了联邦储备体系的方方面面，那由谁控制联邦储备委员会呢？从阅读中笔者发现，委员会的主席实际上享有了这一权力，尽管没有法律的授权。可以说，委员会主席的权力基于以下来源：（1）作为委员会的首脑，他的观点与声明会给公众带来极大的影响；（2）一些决策甚至不是来自委员会，而是来自主席，和总统见面的也是主席，而非整个委员会；（3）主席安排议事日程并在委员会会议上起领导作用；（4）主席保有对委员会成员的监督权，因此委员会成员常常取悦主席，基本上，可以把委员会看成是给主席打工的，因此往往按照主席的意图进行表决。但是，主席并不总是能够实现自己的意图。例如，1986年，主席沃尔克在一次理事会议的表决中就是少数派，尽管几天之后达成了妥协。但普遍认为这件事情降低了沃尔克主席的威信 [2] 192。当然，委员会的主席都要有极大的个人魅力。先后担任过委员会主席的有：马里纳·埃克尔斯、威廉·麦克切斯尼·马丁、阿瑟·伯恩斯、保罗·沃尔克、艾伦·格林斯潘、本·伯南克。 三、联邦储备系统独立性问题争论 （一）赞成独立的观点

独立性的支持者认为，货币政策是一个极其重要且又非常复杂的问题，因此不能任由政治力量来操纵。如果美联储受制于更多的政治压力，就会导致货币政策出现通货膨胀的倾向。因为政治过程是短视的，由于政治家关心的是选举，就会过度看重短期利益，从而不愿做出有利于长期利益（如稳定价格水平等）但暂时不受欢迎的决策。由总统控制美联储是很危险的，因为财政部会将美联储当做弥补财政赤字的工具，要求美联储购买更多的国债，这会导致经济中出现更严重的通货膨胀倾向。而独立的美联储能够更有力地抵制来自财政部的压力。 （二）反对独立的观点

反对美联储独立的人认为，目前，联邦储备体系不对任何人负责，即使美联储政策失败，也没有撤换其成员的规定；但对政治家就有这样的规定。他们担心美联储成员会在某种程度上不负责任。此外，也不能对政治家一概而论，认为他们都是短视的。其实，外交政策、国防政策和经济政策一样都具有长远性，所以不能说政治家制定不了符合长期利益的政策。另外，为了保持政策连续性，促进经济稳定增长，货币政策需要和财政政策相互协调，只有将货币政策交由管理财政政策的政治家控制，才能防止这两种政策不背道而驰。最后，独立的美联储也不是会完美的发挥作用，在大萧条时期，美联储并没能像它宣称的那样很好地承担“最后贷款人”

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的职责；而它的独立性也没能阻止20世纪60年代和70年代推行扩张性的导致高通货膨胀率的货币政策 [1]187。

以上赞成或反对美联储独立性的争论，可能给人一种错觉，即非得同意采纳其中的一种观点。独立性可以表现为两种形式：形式上的独立性与实质上的独立性。美联储可以放弃形式上的独立性成为政府的一部分，但保留实质上的独立性，使其能够置身于党派政治之外。这样会使美联储不会完全因政治力量为了选举等短期利益而受操纵，不会完全沦为财政部弥补财政赤字的工具，而是能使得货币政策与财政政策更加协调统一。此外，美联储放弃形式上的独立性成为政府的一部分，要建立相应的问责制，让美联储中的人员和政治家一样都会对做出错误政策而负责任。 参考文献：

[1] 托马斯·梅耶，等.货币、银行与经济（第六版）[M].上海：上海三联书店与上海人民出版社，2007：184.

[2] Frederic·S·Mishkin、Stanley ·G·Eakins.Financial Markets and Institutions（第三版）[M].北京：清华大学出版社，2007：184.