论我国行政改革的十大嬗变_张成福

广东行政学院学报

JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministration

Vol.21No.6Dec.2009

论我国行政改革的十大嬗变

张成福,杨兴坤

(中国人民大学　公共管理学院,北京　100872)

摘要:建国60年来,我国行政体系实现了从管制行政到服务行政、从命令行政到参与行政、从恣意行政到文明行政、从暗箱行政到透明行政、从政府本位到社会本位等十大嬗变。这些变化革命性地重塑了我国行政系统,对我国行政体制改革产生了深远而重大的影响。

关键词:行政体制改革;变革

中图分类号:D63　文献标识码:A　文章编号:1008—4533(2009)06—0005—03

共和国走过了60年历程,行政体制改革在这60年里经历了根本性变革,这些变化已经彻底地重塑了我国行政机关的形象、作风,在我们看来,我国行政体系的变化主要集中在以下方面:

一、从管制行政到服务行政

我国计划经济时代的行政模式是管制行政,其特点在于政府管理权力的属性是公共权力以及由此决定的公共行政性质;行政组织的特征是金字塔型的、层级节制的官僚制体系;政府行政的目的是将公共利益假定为政府组织和个人的唯一追求;政府组织内行政关系的特征,表现为工作人员与组织之间的契约关系,人与人之间的关系也不再是人情关系,由于管理事务的对象性分化而形成了分工制度和行政人员的专业化;行政过程的特征,是在组织的内部和外部管理中形成了标准化、规制化和程序化的组织行为和行政模式;政府的角色被定位为社会管理和公共服务的核心和唯一供给者,官僚行政的职能实际上已经事无巨细和无所不在;其结果是高成本、低效益、服务质量差,日益陷于错综复杂的矛盾漩涡之中不能解脱。

可以讲,服务行政是我国行政改革一直追求的目标。我们认为服务型政府是以宪法为基础,以现代管理理念为指导,以市场经济、民主政治和理性思想文化为依托,以管理民本化、人性化为根本价值取向的全新的现代公共管理模式。服务型政府必须在宪法等法律的框架下运行,而不能超越法律的边界。服务型政府摒弃传统的行政管理理念,以“顾客满意”作为政府行政全过程的指导性原则,不断提高服公共服务的质量和服务水平。服务型政府把人民放在“主人”地位,把政府放在“仆人”地位,不再纠缠于政府对社会经济发展的管与不管,干预与不干预的问题,而是怎么服务的问题。我国就服务型政府进行了大量实践工作和理论探索,并将建设服务型政府作为我国行政体制改革的目标。地方政府也都相继确立了明确的指导思想,制定了服务型政府建设具体的目标,各地不仅建立了服务大厅或行政服务中心,而且建设工作正在进一步推进。可以说,服务型政府在我国已初具雏形,无论是在公务人员中,还是在普通民众中,政府应为民众提

收稿日期:2009—08—04

作者简介:张成福(1963—),男,陕西眉县人,中国人民大学公共管理学院副院长,国务院发展研究中心东方公共管理研究

所首席研究员,中国人民大学政府管理与改革研究中心主任,博士,教授,博士生导师,主要研究领域为公共管理、行政改革、公共政策、危机管理;杨兴坤(1975—),男,重庆开县人,中国人民大学公共管理学院博士研究生,主要研究方向为公共管理理论与改革、比较公共行政、公共部门人力资源管理。

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供优质、高效服务的理念已深入人心。

二、从命令行政到参与行政

在计划经济时期,行政行为大多表现为命令行政。命令行政的显著特征之一即单方意志性,行政管理的对象只能被动接受。在这一时期,政府对企业的管理,都是采取下达指令、下达指标的方式,基本上企业生产什么,生产多少等企业内部事务都是政府管辖的范围。就社会事务和公共服务而言,都是政府制定政策,执行政策,对于服务质量和服务效率,公民很难有异议,公民的建议和意见很难反映在政策制定和执行过程中。

随着经济体制改革的逐步推进,市场经济框架的逐步建立,政府对企业的管理,更多地采取指导的方式,契约行政也成为政府管理社会事务的重要手段和方式。如果行政指导、行政契约侵犯了管理对象的权益,受损害方享有行政复议或诉讼等事后救济权利。另一方面,在社会事务管理的决策阶段,采用了重大决策专家论证制度、重大决策公示制度等推进决策民主化、科学化的重要举措。公众参政议政不再是一句空话,尤其值得一提的是,听证制度已成为我国基本公民生活不可或缺的一部分。从春运铁路票价上浮、出租车涨价到水电气涨价、公园票定价、手机漫游费等,事关百姓日常生活各个方面的社会事务都在推行听证制度,让公众参与决策。

三、从恣意行政到文明行政

我国是一个受封建文化思想影响极深的国家,在计划经济时代,我国行政领域滥用职权,甚至野蛮执法,时有发生,行政不作为、程序不当、行政处罚显失公平等情形是极为寻常的事情。随着行政体制改革的推进,机关工作作风得以较大改善。党的十六大明确提出了要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。文明行政作为政治文明的重要构成部分,已成为开展行政工作的基本要求。2003年,国家工商行政管理总局曾发布依法行政、文明行政六项禁令,适用于工商行政管理全体工作人员,对违反禁令的会追究相关责任。另一方面,以前计划生育执法工作中拆房屋、封存财产,城市管理执法中的“打砸式”野蛮执法也在逐渐消失。

四、从暗箱行政到透明行政

封闭型政府是以传统的社会秩序为土壤的,传统行政文化的封闭型、保守性和排外性非常显著,表现为本位主义和地方主义,政府处于自我封闭状态,其工作的内容和程序不向人民公开,在暗箱中运作。随着我国加入世贸组织和经济全球化、信息化的到来,我国实现了由传统的、封闭的行政模式向现代的、开放透明的公共行政的转变。开放透明是WTO的透明度原则对政府的要求,我国也正在努力兑现加入WTO的承诺。如今政府从决策到执行,从监督到事后救济,基本上整个行政工作流程的每个环节都尽量做到了公开透明。各种行政法规和工作流程,也都通过展示牌或网络等各种形式予以公示。这对改善和提高公共服务的质量和水平,起到了极大的促进作用。同时,政府的公开透明,对治理腐败也起到了重要的作用。

五、从政府本位到社会本位

我国传统行政模式的重要特征是政府本位、官本位,公共事务的处理都是以政府和官员的利益为出发点,政府及政府官员处于主导地位,也就造就了封建官员的恣意、居高临下,甚至民众与政府或政府官员“作对”都被视为大逆不道。如今,行政模式基本回归到了社会本位、人民本位的正常轨道上。人民的主人地位得以确认,以人为本的理念深入人心,政府和公务人员应为人民服务,而不是为上司“服务”。无论是对城市下岗工人的救助,还是对农民工的政策,都凸显对弱势群体的关爱;无论从雨雪冰冻灾害到地震灾害,还是从矿难紧急救援到群体性事件处理,无不彰显对生命的尊重和重视,都切实做到了以人为本。可以讲,以人为本、以民为本已经成为政府及其公务人员处理日常事务与社会公共事务的基本理念和首要原则。

六、从权力本位到责任本位

从理论上来讲,权力与责任应是对等的,有相应的权力,就应负有相应的责任。而在我国传6统的行政管理中,行使权力却不需要承担责任,致使权力失去了约束,甚至导致权力肆无忌惮。随着行政体制改革的推进,监督制约机制的逐渐完善,我国公共管理领域,逐渐由权力本位向责任本位转变,强化了责任约束机制。特别是非典危机以来,我国逐渐建立了引咎辞职制度,责任政府、政府责任与公务人员的个人责任意识都已逐渐深入人心。突发公共事件中的问责机制也成为常态。近日中共中央办公厅、国务院办公厅又出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,将对党政领导干部实行问责,建立责任政府的步伐又大大向前迈进了一步。

七、从人治政府到法治政府

我国的行政体制脱胎于计划经济的管理体制,深受封建传统文化的影响,人治的痕迹比较明显,地方的发展随着地方政府一把手的个人意志或看法的改变而变化。这与市场经济和行政体制改革的要求是极不相适应的。

法治政府,是指政府职能设置、政府运行机制、行政行为与方式都必须受制于法律,在法律的规范下进行。依法治国已经成为我国的基本国策,法治型政府是公共管理科学化、程序化、法制化的必然要求。与此相应,对政府的要求就是依法行政。依法行政,即一切行政机关及其公职人员必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责,一切行政行为必须有法律依据,依照法定程序进行,接受法律监督,既不失职,也不越权,违法失职行为应依法承担法律责任。近年来,我国的法制建设取得了突破性进展,制定了大量法律法规,使我国的公共事务的管理工作基本做到了有法可依,行政主体基本上把法治约束作为自身行为的基本准则。

八、从全能政府到有限政府

传统政府是无限的政府,认为政府是全能的,社会是散漫无度的,政府有能力包揽其所有社会事务。随着经济体制改革和行政体制改革的推进,我们逐渐确立了有限政府的理念,这种理念认为:社会事务是复杂多变的,政府承担的只能是其中的一小部分,大部分职能应由社会中介组织去行使,政府的职能也应随着社会发展而不断分化,权力需要相应分散。这是20世纪七、八十年代以来,世界各国行政改革的通行做法。我国自改革开放以来,也采取了简政放权、政企分开、政事分开、机构改革等一系列措施来转换政府职能,压缩政府职能,切实还权于社会、还权于企业、还权于民。这一巨大变化,使政府机构精简,工作效率提高,服务质量改善。

九、从注重结果到注重程序

效率与公平始终是公共行政追求的两大目标,但又很难同时兼顾。古典行政理论强调效率,注重结果,忽视过程。随着社会的发展,特别是新公共行政学诞生以来,学界和实务界越来越强调社会公平,注重程序公正。我们越来越认识到,没有程序公正,很难确保结果公平。重庆开县在工作实践中,总结出了兴办农村公益事业和发展经济等重大事项时应遵循的“八步工作法”,其实质就是注重决策程序、注重决策监督。湖南省自2008年10月1日正式实施我国首部规范行政行为的地方性法规《湖南省行政程序规定》,根据该规定,各级政府的重大行政决策,必须经过“五道关卡”:调查研究、专家论证、公众参与、合法性审理和集体研究。重视程序性规定,不仅促进决策走上了更加科学理性的轨道,也使结果更加公平合理有了保障。

十、从官僚作风到效能机关

我国行政体制脱胎于高度集权的封建社会,受两千多年的封建文化思想影响,官僚思想和作风比较严重。我国进行了多次机构改革,强化机关效能建设,政府机关逐渐成为一个灵活的、精简的、运作高效的政府。效能型政府不是简单地追求高效率,它是在保证服务质量的前提下,提高政府部门的运作效率。政府力求以较小的投入获取较大的收益,达到政府公共管理行为的高效化。效能型政府不仅注重投入,还要重视结果和过程,关心服务的效率和质量,考虑利益分配的公平性问题,做到资源配置最优化,降低政府行政成本。

责任编辑:孙永怡

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