市场环境下片区更新规划的刚性与弹性

发表时间：2018-09-03T16:07:12.137Z 来源：《建筑学研究前沿》2018年第10期 作者： 田诚[导读] 深圳城市更新工作极大的发挥了市场的积极性，主要做法包括以下几点。深圳市宝安规划设计院 518101

摘要：城市更新片区规划研究作为城市更新单元规划申报、受理、审查的依据，主要目的是协调落实服务片区的公共配套设施和市政基础设施。本文结合深圳市楼岗社区及周边片区更新规划研究编制的实际工作，提出以统筹规划更新单元为基本单位，刚性确定服务片区的各类配套设施数量、规模和总体布局，以及路网架构和片区开发建设总量，弹性确定开发地块规划条件，将规划条件确定权交予更新单元规划编制阶段的市场主体确定，尽可能实现公共利益、市场效益的最佳结合，从而使片区土地开发接近整体最优。 关键词：城市更新；片区规划；刚性与弹性；单元规划

1.深圳城市更新中政府与市场角色变化的启示 1.1市场条件下深圳城市更新的主要做法

深圳城市更新工作极大的发挥了市场的积极性，主要做法包括以下几点。其一，城市更新项目由市场提出，由开发主体和原有权益人达成更新协议共同确定更新的范围和利益分配机制。其二，开发主体根据市场需求，在没有限制条件下自主确定规划条件，包括开发总量、用地结构、空间布局、配套设施规模等等指标，以此为基础在多个层次的规划评审中与政府博弈。其三，根据最终确定的博弈结果，调整法定图则。

1.2深圳城市更新给我们的启示

深圳城市更新成功之处如下，其一，构建了更切实的多方利益博弈机制，政府以规划审批、开发主体以规划编制、原有权益人以更新协议为博弈手段，参与到土地开发利益的分配，其二，调整了政府与市场的角色关系。变以往由政府主导的规划为市场主导的规划，更新项目由市场提出，规划条件由市场确定，更容易契合市场动力与市场需求。

深圳城市更新在实施效果上存在如下问题。其一，为降低协调难度，市场倾向于选择权属单一的土地开发，导致更新项目规模越来越小，存在挑肥拣瘦投机更新的问题。其二，市场的逐利本质导致公共利益诉求被忽视，公共空间资产流失严重，服务片区的公共配套设施和市政基础设施难以落实。

深圳城市更新给我们的启示：规划条件确定权交由市场虽然可以让特定的开发主体创造出该地块的最大市场价值，但是在市场逐利性驱使下，更新项目以小地块为主，服务于片区的公共配套设施和市场基础设施等难以整体得到改善，因此需要在城市更新基础，综合考虑如何有效抑制市场追求最大利益过程中的负外部性。 2.更新片区规划研究层面刚性与弹性的思路

回归“城市更新单元”制度设立的初衷，加大规划对更新地块的统筹作用，以“城市更新片区规划研究作为城市更新单元规划申报、受理、审查的依据，未开展城市更新片区规划研究的，城市更新主管部门不得受理城市更新单元规划的申请”为契机，合理调整控规中的刚性和弹性，在保障片区公共利益和政府引导发展的基础上，给予充分发挥市场力量的弹性空间，为城市更新单元的规划编制和实施，提供正确的政策指导、技术依据和行动指南。

3.深圳市楼岗社区及周边片区更新规划研究的规划实践

宝安区楼岗社区及周边片区是宝安区松岗街道生活服务区组成部分，原特区内外一体化发展对生活配套设施提出了新的要求，市场开发动力充足。片区土地增量空间有限，101.74公顷的规划范围内仅有12公顷空地，片区所需发展空间更多依赖约47公顷的粗放式发展的旧屋村和旧工业区。本次工作将通过划分规划更新单元为片区建立系统性总体空间框架，并统筹兼顾市场主导下的城市开发行为，以保证片区更新地块开发尽可能实现公共利益、市场效益的最佳结合，从而使土地开发接近整体最优。 3.1建立系统性总体规划框架

划分更新单元，已优先落实服务片区的公配设施和市政基础设施为前提，将配建主要公配设施的更新单元，尽可能安排在近期同步规划同步建设。主要措施包括：

①兼顾权属原则：兼顾权属占比情况，确定更新单元用地边界，应包含完整的权属地块权属，权属边界为更新单元边界。综合考虑规划功能区的完整性。

②利益统筹原则：兼顾“工改居”、“工改商”、“居改居”和“工改工”等不同更新类型在收益上的差异性，统筹协调各更新单元的土地贡献率和利润率，保证各更新单元的收益率相对均衡。

③可操作性原则：兼顾图则要求、现状实际情况和权利主体改造意愿等因素，合理确定改造规模、改造方式、改造类型和土地贡献率，确保各更新单元的可操作性。一个更新单元可以是一个或包含两个以上的更新项目。

我们在实践中以规划更新单元为单位来制定规划刚性条件，并尝试在调整规划刚性和弹性关系的情况下适当扩大更新单元规划阶段的统筹范围。更新单元规划阶段统筹范围扩大则开发主体可操作空间增大，可以在更大的范围内寻求市场最优的规划条件。 3.2确定更新单元的刚性与弹性

本次更新片区规划研究在系统性总体层面统筹考虑楼岗社区及周边片区的空间结构、土地利用规划、公共配套设施规划、道路交通规划、市政工程设施规划、公园体系、生态线控制、整体开发强度等等需要优先保障的公共利益，并将其细化落实到各个规划更新单元作为规划的刚性条件。同时将更新单元规划阶段开发主体可根据市场需求进一步调整优化的地块细分、功能复合化、单地块容积率等等指标予以弹性指导，增进更新单元规划在下一步详细规划编制时的灵活性。

具体而言，开发总量方面，刚性确定整单元的开发上限。同时更新单元增量空间的分配，与其配套公共设施和市政基础设施紧密挂钩；空间结构方面，刚性确定开发主次干路的位置和道路红线宽度、公共配套和市政基础设施的类型、数量、规模和分布，公共绿地的总体布局、用地规模和数量，而城市支路的具体位置在保障道路系统联系前提下可结合项目拆迁和分期安排确定，更新单元内各个地块的开发强度、开发量、城市设计和开放空间等指标作为弹性指标不做明确规定，交由更新单元规划阶段在明确市场主体的情况下具体确定。

3.3根据市场需求确定规划条件

本次更新片区规划研究给下层次的更新单元规划编制留下了充足的弹性空间。这种弹性空间最终在更新单元规划编制中，由开发主体主导、相关权益人和政府参与协商综合确定。更新单元规划编制阶段由开发主体主导确定的方案更能发挥土地的市价价值，主要原因在于规划师编制方案时并没有针对具体的市场开发主体，是基于假设条件的方案。以深圳市楼岗社区及周边片区更新规划研究为例，本次规划研究在刚性确定独立占地公配设施和市政基础设施、公共绿地等涉及片区整体公共利益指标的情况下，将具体地块的开发强度、用地性质复合化、公共开放空间、城市设计等具体指标交由更新单元规划编制中的市场主体，通过与相关权益人和政府不断协商后综合确定。 结束语：本文结合深圳市楼岗社区及周边片区更新规划研究编制的实际工作，提出了以规划更新单元为基本单位，在更新片区规划研究系统性确定片区公共配套设施、市政基础设施、总体开发量等刚性条件的基础上，通过将更新地块规划条件的确定权交予更新单元规划阶段的市场主体，从而实现土地开发价值的整体最优。 参考文献

[1]胡章，赵若焱.转型期控规的刚性与弹性调整的思考——以深圳市华为科技城发展单元规划为例[C].城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集（14—园区规划）.2013.