我国农村养老保障存在的问题及对策

・民营科技　２００８年第１２期　实践・思考　我国农村养老保障存在的问题及对策　丛文艳　（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江哈尔滨１５００２８）　摘要：随着农村人口老龄化趋势的加快和传统的家庭和土地保障的弱化，农村养老保障需求不断增长，但现有的农村社会养　老保障方式已不能满足农民的养老需求，分析了农村养老保障存在的问题并在政府责任、立法、基金运营和监管等方面提出了相应　的对策。　关键词：农村；养老保障；对策　１农村养老保障需求不断增长　１．１农村老龄化程度不断提高。在我国农村，根据第五次人口普　查资料显示，对于一个人口总数接近１３亿的发展中国家来说，　我国农村人口近８亿，占全国人口的６０．９％。其中６Ｏ岁以上的　农村人口为Ｏ．９１亿，６５岁及以上人口达０．６３亿。全国６０岁及以　上人口比例为１０．４６％，而农村则达到１０．９２％。６５岁及以上人口　比例为７．１０％，而农村则达到７．５０％。这一连串数字都说明我国　农村老年人口的比重高于全国的平均水平。　１．２家庭保障功能弱化。个人只有在家庭不能获取生活保障时，　才寻求社会的帮助。然而，农村家庭抵御经济风险的能力正在减　弱。１）农民承包土地没有规模效益，家庭收人增长缓慢。２）农村　主要劳动力外出打工，留守的老年人创造收入能力低，外出农民　工获得收入有限，农村家庭抗风险能力差。３）农村家庭凝聚力降　低使家庭保障功能弱化。　１．３土地保障功能弱化。伴随着农村生产力的提高和农村向城　镇化、非农产业化发展，部分农民摆脱土地的束缚成为非农劳动　力，有的迁往城市，使原有的土地保障功能弱化：１）土地收益在　农民收入中所占比重降低，农民对土地降低了依赖程度，出现土　地抛荒现象。２）工业化进程加快使相当一部分农民失去土地，进　而失去土地保障。　２　目前农村养老保障存在的问题　２．１农村养老保障保障水平低。《县级农村社会养老保险基本方　案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分２、４、　６、８、１０、１２、１４、１６、１８、２０元１０个档次缴费，即农民可以自由选　择投保的档次。但是限于农村经济的发展水平，农民对农村养老　保险缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了较低的　投保档次，对农民养老来说，几乎起不到什么作用，难以维持老　年人的基本生活需要。　２．２农村养老保障缺乏社会性和福利性。《县级农村社会养老保　险基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个　人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但由于　国家和集体财力有限，大多数集体无力或不愿对农村社会养老　保险给予补助，导致了个人责任的加重。在这种资金筹集方式　下，农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。　而且农民缴纳的保费都记人个人账户，缺乏互助共济性，进而缺　乏社会保障应有的社会性和福利性。　２．３农村养老保障地区发展不平衡。我国东部经济发达的省、　市，农民投保金额显著高于中、西部的经济欠发达地区。全国农　保基金积累总额中，江苏、山东、上海、浙江省四省市基金总额占　全国农保基金总额的５０％以上，其他所有省份的总额，占全部基　．．　金总额的比例还不到５０％。可见，农村社会养老保险投保参加的　群体，主要集中在经济比较发达的东部沿海省市，而中、西部参　加的却很少，有很大的不平衡性。农村社会养老保障实际上走的　是一条“保富不保贫”的路子，低收入目标人群并没有涵盖进去，　这部分人的养老问题并没有解决。　２．４农村养老保障制度上不稳定。在农村各地社会养老保障实　行过程中，大部分地区的实施办法都是以政府的政策性法规和民　政部门的方案为依据，并在民政部颁布的《县级农村社会养老保　险基本方案》的基础上稍作修改形成的。由于没有成文的法律作　为依据，这些办法普遍缺乏法律保证。因此各地对农村养老保险　的建立、撤消、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只能按照　地方政府部门的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契　约，没有长久的法律效力，缺乏法制的管理与规范，造成农民对这　一制度信心不足。同时，在现实操作过程中，我国政府对待农村社　会养老保险的态度也时常发生动摇，缺乏制度上的稳定性。　２．５农村养老保障基金管理不规范。农村养老保障基金管理不　规范，基金流失严重。《县级农村社会养老保险基本方案》实行县　级统一管理与乡村分别实施相结合，现实操作中大部分地区养　老基金都是以县级为单位运行的。出现了许多地方违规运营，基　金的安全存在隐患，基金流失严重。　３建立健全农村养老保障的对策　３．１加大政府财政扶持力度。农村养老保险参保率低、投保热情　不高，其中不乏政府责任。因此针对目前我国集体补助比重过小，　国家扶持微乎其微的状况，应适当提高集体补助的比重，加大政　府财政扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保障具有社　会保障应有的“社会性”、“福利性”，调动农民投保的积极性。　３．２因地制宜推进养老保险制度。在发达地区农村，农民收入较　高，农村经济实力比较雄厚，地方政府财力充分，可以根据农村　的具体情况，比如分有地农民和失地农民两种情况分别处理，　建立政府和集体支持的社会养老保障制度体系。在加强社区养　老保障作用的基础上，对有地农民应继续实行农村社会养老保　险制度，在农民退出农地时，可将农民所交纳的保险费折算成城　市基本养老保险缴费年限，逐渐向城市基本养老保险制度过渡。　对失地且已脱离农业的农民，直接实行城镇基本养老保险制度。　３－３加快农村养老保障的立法步伐。改革开放后，我国社会保障　立法工作虽取得一定进展，但一些综合性的社会保障法律法规　往往把农村社会养老保障排除在外。因而应加快农村社会养老　保障的立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便　于操作。即政府目前正在起草的《社会保险法》等有关法律作为　一项全国性的法律，不能仅仅面向城镇居民，同时也应该把广大　实践・思考　农民包括在内，即制定城乡相统一的养老政策。　民蕾科技　军爵　ｉ　会养老保障基金的管理层次，建立统筹养老基金部分和个人账　３．４拓宽农村养老保障基金运营渠道。针对我国农村养老基金　户养老基金部分相结合，省、县两级运营，分别进行管理的模式。　投资运营渠道过少的情况，应拓宽基金运营渠道，具体来说可以　统筹养老基金部分直接进人省级社会统筹养老基金，由省级部　采取以下措施：１）通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推　门管理，并设立财政专户，实行收支两条线管理，这样可以提高　行投资代理制，将部分养老基金交由专业投资公司进行投资，以　社会统筹养老基金部分的抗风险能力。个人养老基金部分进人　提高积累资金的增值率。２）由于目前农村养老保险以县为覆盖　县级基金法人管理机构账户，由其管理、运营。这样省、县两级分　范围，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信　别管理、运营，可以缩小部分风险。其次，加大农村社会养老保障　建立严格的监督监管机制。　息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值　基金监管力度，率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全　除以上五个方面外，在农村养老保障建设过程中，还应加大　逐步改变农民“养儿防老”的思想、观念。广泛宣　部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门　文化宣传力度，不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理，最终　传新型的养老方式，在必要时可以搞一些示范，使农民感受到参　达到确保养老基金保值增值的目的。３）中央政府每年可以发行　加社会养老对他们是有利的，让他们在内心深处接纳这种新的　农村养老基金专项优惠债券，制定农村养老基金银行储蓄优惠　养老方式，让他们意识到社会养老方式是今后农村养老保障发　利率，银行设立农村养老基金储蓄补贴利率等，这样既可保证基　展的历史趋势，是大势所趋，最终达到推动农村社会养老在农村　金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题，确保基金保　逐步推进的目的。　值增值。　参考文献　３．５建立基金分级运营机制和监管机制。针对当前农村养老保　『１１杨翠迎冲国农村养老保障何去何从？］——对农村养老保障现　障基金运营风险大的情况，首先应建立农村养老基金的分级运　状与问题的思考［Ｊ］．商业研究，２００５（８）．　营机制。目前基金主要是由县级运营、核算的，限于县级的技术　【２】刘邦驰，赵万水．深化农村改革与构建农村社会保障体系研究　条件、人员素质等原因，层次风险较大。因此应适当提高农村社　【Ｊ］．财政研究，２００６（４）．　（上接１　３９页Ｊ　会结构和利益格局发生深刻变化的情况下，传　建设支出过高，公共服务支出偏低。因此，要发挥政府在公共服　统的社会管理体制和管理方式已不适应新形势下社会发展的需　务中的主体作用，必须深化财政体制改革，加快公共财政建设步　要。通过建立政府与各类社会组织分工协作的社会管理机制，建　伐，加大财政支出中用于教育、卫生、就业、社会保障、环境保护、　立健全新型的基层社会管理体系，提高社会管理水平，更好地履　基础设施建设等社会公共服务项目的比重；进一步明确中央和　行政府的社会管理职能。　地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，建立规范化、　第三，要着力完善基本公共服务体系。当前，我国在公共服　法制化的财政转移支付制度。　务领域中存在的主要问题是公共服务发展滞后、总量供应不足、　第五，要坚持依法行政。依法行政是现代政府的一个基本特　公共投人短缺、分配不平衡。解决这些问题的关键，就是要逐步　征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与人民关系的　完善惠及全民的基本公共服务体系，按照均等化的原则，既不断　前提。近年来，我国先后推出《行政许可法》、《国务院工作规则》、　增加公共服务的总量，向社会全体成员提供更多更好的公共服　《公务员法》等一批法律法规，在推进依法行政、建设法治政府方　务，又着力优化公共服务的结构和布局，努力扩大公共产品和公　面取得明显进展。但也应该看到，一些政府机关和工作人员在依　共服务的覆盖范围，以发展社会事业和解决民生问题为重点，注　法行政方面还存在很大差距：有法不依、执法不严、违法不究的　重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步解决公共服务总量不足　问题还没有完全解决；有令不行、有禁不止等现象还不同程度存　和分配不均衡的问题，让公共服务的阳光普照共和国的每一寸　在。因此，要进一步加强行政立法，提高行政立法水平；改善行政　土地、每一位公民。　执法，促进严格执法、公正执法和文明执法；继续坚持各种行之　第四，要进一步完善公共财政体制和制度。在现代社会，公　有效的民主监督制度，确保公共行政权力的有效运行。　共财政是公共体系运作的血液，是政府提供有效公共服务的基　相信，随着服务型政府建设的不断推进，党和政府为人民服　础。目前我国的财政支出格局还带有比较浓厚的“建设财政”特　务的宗旨会更加职能化、制度化，政府与老百姓会越来越近，干　点，财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，经济　群关系会越来越好，我们的社会也会越来越和谐。　（上接１　５０页）　筋一致，焊接处的焊缝质量搭接长度必须留有　检记录，并用简图示意。　余地，辅助母材可以预先切割好，切断时两端各加长１０ｍｍ。施焊　结束语：在当前社会主义市场经济环境下，作为住宅的决策　时可以在辅助母材边起弧，焊完后仍在辅助母材边收弧；在主体　者、管理者、开发商、承包商必须对提高工程质量有一个全面清　结构施工时，若避免引下线利用柱子钢筋、可在室外距地面　醒的认识。通过对工程从设计施工到竣工，每一步都必须严格科　５００ｍｍ处，于建筑物的四个角焊出接地电阻测试端子；如果是在　学管理，建立健全完善的施工质量保证体系，职能部门应尽职尽　砼柱子或墙内暗设的避雷引下线，则应在距室外地坪５００ｍｍ　责，加强对施工质量和监督、检查和验收，施工单位应自觉接受　处，逐根作接地引下线断接卡子，作为接地电阻的测试点做好隐　监督管理，以确保我国的居民住宅工程得到切实的质量保证。