城市化进程中失地农民利益保障问题初探

维普资讯 http://www.cqvip.com —■■＿经济工作・ＥＣＯＮＯＭＩＣ　ＰＲＡＣＴＩＣＥ　一、保障失地农民利益的必要性　仅将失地农民的户籍改为城市户口和保　前三年平均值的６　１０倍计算，既没有　１．农民对于祖祖辈辈从事耕耘的土　障基本生活条件这一最低层次，还必须　考虑今后农业产出逐年增加因素，也没　地建立了难以离舍的感情，土地是他们　包括农民失去土地后的养老、就业、医疗　有考虑以后物价上涨的因素，更没有考　生命中的一部分，是农民最基本的生产　等社会保险和福利问题。“农转非”政策　虑今后土地的升值因素。有专家调查，　资料和生产要素，对现阶段的中国农民　实施中遭到农民的强烈反对，就其根源，　２００２年被征用地的农民所获补偿按照目　有重要的保障功能。要｝上农民完全放弃　在于拒绝接受“农转非”过程中可能出　前的物价水平和生活水平，一般仅够维　土地的承包经营权，起码要保证农民得　现的既失去土地又无权分享城市化的成　持基本生活两年半左右。因此保障失地　到的经济补偿不低于耕种土地的收益，　果，被城市化抛弃，得不到任何必须的生　农民合法权益，当务之急是必须从法规　这里的收益不仅要包括土地自身的产　活保障。农民对“农转非”的抵制必然减　上进行调整，政府通过垄断土地一级市　业，还应包括土地为农民提供的养老、失　缓城市化的进程。只有切实保护好失地　场，适当降低税费，调整土地出让收益分　业保障的利益。这是农民土地承包经营　农民的利益，彻底消除他们的后顾之忧，　配比例，以提高征地补偿。农民所得补偿　权利在经济上的实现方式，也是保障失　城市化才会更快更健康有序地进行。　调整的幅度可以从目前征地收入的１０％　地农民利益的底线。　４．失地农民的产生，从一定意义上　～１５％提高到３０％以上，或者按照被征　２．为了顾全我国现代化建设的全局，　说，是城市化进程中的正常现象。农民失　用地的使用年限给予补偿。　为国家优先选择工业化战略。农民曾承担　地并不可怕，但人们担忧的是农民失地　第二，扩大补偿范围。现有政策规定　了很大的发展成本。计划经济时期的“剪　的同时又失业，那么这部分农民将成为　的补偿费用由三种类型：土地补偿费、安　刀差”让农民付出了６０００—８０００亿元代　严重的贫民。城市化的一个重要标志是　置补助费、土地附着物补偿费，而在２００３　价，改革开放时期政府部门低价征用农　农民数量的减少，如果一方面农民数目　年３月１日实施的《土地承包法》明确　村土地，又使农民蒙受了至少２万个亿　减少，另一方面部分改变了户籍性质的　规定：农民的承包经营权三十年不得改　元的损失。根据１９９８年的统计资料，在　失地农民又成为了新的城市贫民，其结　变，期满后可以继续承包。又规定在土地　居民家庭收入构成中，农村贫困和非贫　果必然造成关系着我国经济发展和社会　征用时对土地承包经营权要进行补偿。　困人员从国家或集体获得的转移收入分　稳定的失地农民和城市贫民两大难题、　而《土地承包法》中又明确了土地在不　别占其收入来源地一３．５％和一１．１３％，即　互为掣肘、难以圆满解决的不利局面。　改变用途的情况下可以租赁、转包、转让　净转移支付为负，这与农民所做出的牺　二、保障失地农民利益的措施　或者其他方式进行流转，流转所得收益　牲性贡献极不对称。因此，应该给农民同　１．调整现行土地补偿政策，建立能切　全部归承包人。因此，现行土地征用补偿　等的国民待遇，保证农民和城市居民一　实保障失地农民合法权益的土地补偿机　政策，要根据这些规定作相应的调整，同　样享有社会公共服务和完善的社会保障　制。　时要考虑农民承包经营后对土地投入的　体系。否则，缺少了占全国人口绝大多数　第一，提高补偿标准。根据目前的政　地力补偿，弥补农民因为承包的土地被　的农民，全面构建和谐社会就失去了它　策规定，农民被征用土地后所获得的补　征用而造成的赢接和间接损失。　本身的意义。　偿偏低，根本无法解决农民失地后的基　第三，改进补偿方法。目前按照政策　３．农民失去土地后，政府部门不要仅　本生活。现行征地补偿是以被征用地的　法规和各地实际操作，一般都采取两种　ｌ１０　经济论坛２００１１・５　维普资讯 http://www.cqvip.com ＥＣＯＮＯＭＩＣ　ＰＲＡＣＴＩＣＥ・经济工作———Ｉ　基本的补偿方法；一是直接以现金补偿　为主，二是一次性补偿。这两种方法简单　明了，也容易操作。但有不足之处。一是　一部分农民获得补偿金后，没有细水长　流和精打细算，造成生活困难；－－是现金　安置后，缺少就业门路和致富技术的农　民无法得到长期的生活保障，成为难以　解决自身温饱的弱势群体；三是对土地　附着物特别是农民住房的直接现金补偿　力度不够。使农民无力继续维持现有住　房的居住水平。鉴于此，各地正在尝试和　探索新的补偿方法，收到了初步成效。譬　如变一次性补偿为一部分现金补偿，另　一部分采取参股分红的方式，使失地农　民有一个长期的收入来源；变一次性现　金补偿为工作安置性补偿；对整组的征　地拆迁，变现金安置为兴建农民公寓式　的成本性住房安置。既可以改善失地农　民原有住房条件，又便于对失地农民的　管理。　２．调整现行利益补偿政策，建立长期　的经济受益机制。目前，各地都在失地农　民利益补偿的办法上进行了有益的探索　性尝试，不乏成功的案例。一是变征地为　租用地。就是在协商的基础上，以租赁的　方式使用农民的承包土地，每年向农民　支付不低于当年的土地经营收入的租　金，这样既可以使农民确保了当年的基　本经济收益，又不再为可能失地而担忧，　也可以减轻征用单位或投资者因土地征　用一次性投入巨额资金而带来的风险和　压力。这种方式最容易被农民接受，成为　今后非农用地的首选方式。二是变征用　土地为直接土地入股。允许土地所有者　和经营者与土地使用者在自愿的基础　上，达成土地参股协议，选择定期固定分　红，或者风险经营分红，使农民变成股　民，形成长期的受益机制。三是允许农民　将发放的土地补偿金以股份形式参股。　一般被征用的土地用于公共设施建设或　者工业用地，则将土地补偿金一部分或　全部作为股份投入到建设用地项目中，　采取定期盈利分红或者固定分红，那么　失地农民长远利益就可以得到保障。对　于征地项目来说，建设也需要更多的资　金投入，抽回一部分土地补偿金可以节　约一部分的建设成本。而对失地农民来　说，目前的利益得到了实现，而长远的利　益又通过股份分红得到了保障。四是将　所征土地按一定比例返还给农民作为安　置用地，在总体规划的指导下，自主经　营，或兴办第三产业，或兴建生产厂房用　于出租，确保有长远的经济收入，从根本　上为失地农民解除后顾之忧。上述经济　受益机制的建立必须得到国家政策法规　的许可保障，才能有效地进行运作。　３调整现行农村社会保险制度，建立　失地农民基本生活保障机制。事实上，农　村社会保障制度还处在刚刚起步阶段，　目前农村养老仍然以家庭养老为主，而　大病医疗保险等等仅仅在一些有条件的　地区展开，覆盖面窄，保险金额有限。绝　大部分农民还不能得到基本的社会保　障。在失地农民失去了土地的使用权，补　偿金又只能解决眼前生活的时候，为其　建立养老保险制度是从根本上解决后顾　之忧的重要措施和途径。一是社会保险　机制本着“低门槛进入，低标准享受”的　原则，建立若干档次专门以失地农民为　参保对象的险种，为失地农民参保提供　方便和选择。二是在政府和集体经济组　织的组织及指导下，以失地农民自愿为　前提，将所得补偿金全部或大部用于参　加不同档次的养老保险。政府和集体经　济组织可以视财力许可情况予以济助。　三是建立失地农民生活保障制度。基金　的来源可由各级政府在其土地出让受益　中切出一块、集体经济组织在土地补偿　金留成部分和集体经济积累中拿出一　块、用地单位按照用地面积和用途适当　统筹一块构成。基金的用途是专门用于　解决失地农民中的老弱病残和生活特别　困难者的最低生活保障。基金的管理可　由政府的专门社会保障机构管理。上述　措施也必须得到国家政策法规的支持和　许可，同时要根据各地的实际情况因地　制宜实施。　４．调整现行生活保障制度，建立失地　农民就业优惠机制。失地农民是一个“种　田无地、就业无岗、低保无份、致富无门”　的特殊弱势群体。失地农民一向以土地　为生，他们再就业需要重新学习技术，时　间和成本都要比城镇失业人员花得多。　从这个角度看，他们的处境与城市失业　人员相比由于缺乏技术则显得更为艰　难。因此，国家应当给失地农民与城镇失　业人员同等甚至更为优惠的政策性扶　助。国家目前对于城镇失业下岗人员的　生活保障和再就业给予了高度重视，制　定和出台了一系列的生活保障措施和就　业优惠政策。一般来说，下岗失业人员可　以享受两年的失业救济金；下岗失业人　员达不到生活保障线的可以申领最低生　活保障金；可以得到各种系统的再就业　培训；再就业过程中可以享受一系列税　收、信贷方面的优惠政策。但是迄今为　止，对于失地农民，国家还没有出台相关　优惠政策和保障措施。因此，从全面构建　和谐社会的宏伟目标、从确保全局的稳　定、从调动失地农民的创业积极性上考　虑，应该制定一系列针对失地农民的优　惠政策和保障措施，特别是就业优惠政　策。首先，政府要组织有一定文化的失地　农民参与系统的职业技术培训，让他们　掌握一两门就业技术。其次，国家要鼓励　企业接受失地农民，对这部分企业提供　政策上的优惠，并且应该广开门路，利用　多种经济成分企业，比如积极利用乡镇　企业和私营企业。再次，对自主创业的失　地农民，国家应当对其进行合理的行业　引导，并提供银行贷款以及税收上的优　惠，充分调动失地农民的创业积极性，为　失地农民拓宽就业渠道，切实解决他们　的生计问题。　（作者单位：鲁东大学、北海救助局）　２００６・５经济论坛　１１７