城市流动人口服务管理中的问题及改革途径

西安石油大学学报（社会科学版）　城市流动人口服务管理中的　问题及改革途径　郭宏斌　（黄山学院经管学院，安徽黄山２４５０４１）　摘要：流动人１７是和谐社会建设中需要关注的群体，也是城市社会管理的“重点与难点”。为此在总结　与反思当前城市流动人１７／１１．务管理模式的基础上，重点分析了影响和阻碍我国城市流动人口服务管理的体制　性因素，并提出了我国城市流动人口服务管理体制的改革和创新途径。　关键词：流动人口；社会管理；公共选择理论　中图分类号：Ｄ６３１．４２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—５６４５（２０１２）０４—００５４—０５　０引　言　随着我国经济与社会的发展，人口流动已成了一种社会常态。日益频繁的流动人口为城乡经济的　发展做出了积极的贡献。实践也证明，哪些地方的流动人口多，哪些地方的经济就繁荣。但是大量的流　动人口也给流入地的治安、就业、教育、计生、交通、社保、文化等工作带来诸多压力，也对当地政府的服　务与管理提出了严峻挑战。如何应对并构建新形势下流动人口管理的长效机制，应成为当前城市社会　管理工作创新的重点。为此，本文就当前实践中较为典型的城市流动人口服务管理模式进行一个大致　的总结和评述，以期从中发现我国城市流动人口服务管理中的问题并提出相应的改革途径。　１　有关我国城市流动人口服务管理的文献综述　目前有关我国流动人口管理体制改革的文献并不少见，大部分学者从经济、社会以及历史因素，尤　其从户籍角度解析了我国流动人口管理体制的改革及其走向。李玲等学者认为，我国流动人口管理体　制需要创新，需要建立统一高效的协调机构和全国流动人口信息数据库及网络系统，并稳步推进户籍制　度改革。从相关文献中，我们可以看到大部分研究都是就改革谈改革，缺乏对流动人口管理的制度挖　掘，事实上，只有真正弄清影响流动人口管理体制的决定因素，才能辨明我国流动人口管理改革的正确　走向。ｌｌｊ　是什么因素影响乃至阻碍着目前的流动人口管理体制改革？多数学者认为是政府的管理理念问　题，至于具体原因，学界并未深究，也未产生较有解释力的观点。直到肖周燕、郭开军等人提出的“公共　选择理论”，似乎才为长期困惑的理论界找到了一个突破口。Ⅲ２Ｊ９　该观点认为，“流动人口管理”政策取舍　的实质也是一种公共选择，同样涉及成本与收益，当然也追求效用最大化。作为公共选择主体的“政　府”其实与消费者一样，也是具有理性和私利的“经济人”，同样具有自己的动机与利益需求，也会关心　收稿日期：２０１１—１２一ｏ７　作者简介：郭宏斌，男，甘肃兰州人，安徽黄山学院经管学院讲师，研究方向：公共管理学。　．．．．——５４．．．——　郭宏斌：城市流动人口服务管理中的问题及改革途径　中　央　政　府　念针一管大一理方一理政一　政策的成本和收益，追求自身利益的最大化。［３　因此，作为“经济人”的地方政府为了追求利益最大化，　将把流动人口作为其实现自身目标的外在要素而非天然的服务对象，并由流动人口对实现其自身“政　绩”目标作用的大小来决定对他们的态度，即地方政府根据自身的流动人口管理理念来选择相应的流　动人口管理体制，地方政府的管理理念成为流动人口管理体制“定型”的决定性因素。其他的一些利益　相关者也在间接地影响着流动人口管理体制改革的公共选择过程。＿４　Ｊ１　如政府各个职能部门（经济、公　安、劳动、教育、计生等）与本地居民、流动人口等组织与个人，这些利益主体在流动人口管理中形成的　利益格局，如图１所示。　管理主体　———、管理客体　动机：发展当地经济需要外来劳动力　丝　广　目标：立足防范，加强管理　公安部门　动机：防范流动人口给当地治安带来的负面影响　地　／　方　政　府　诉求：就业机会、权益保护、基本公共服务　渠道：无法定渠道和合法组织，往往通过破坏性行动和社会性事件，　＼借助外界的同情和干预表达诉求　劳动部门　动机：促进流动人口就业，维护其权益，同时防止　对本地居民就业造成冲击　目标：服务为主，适当限制　动机：解决流动人口子女的教育问题。同时防止　过分影响本地居民子女教育质量和环境　口　民　教育部门　计生部门　目标：量力而行，为流动人口子女提供适度服务　动机：控制流动人口生育并提供计生服务　目标：充分掌握信息，落实计策政策　诉求：经济社会发展，减少流动人口给就业、治安、环境等带来的负面影响　渠道：政府和合法组织直接代表本地居民的利益，通过人大代表、政协委员代言　间接利益相关者　直接利益相关者　图１　流动人口管理体制改革的利益相关者分析　由图１可见，地方政府及其职能部门、流动人口和本地居民是流动人口管理体制的直接利益相关　者。而由于各种原因，这些利益相关者在制定政策时并不享有均等权利。地方政府拥有行政权力，在利　益格局中居于核心地位；本地居民也可以通过选举人大代表或地缘原因影响地方政府决策；而流动人口　在此利益格局中却处于无人代言的“失声”状态，对地方政府决策的影响偏小。　２我国城市流动人口服务管理的主要模式及其评价　综观近年来的理论与实践，尤其是经济发达的人口流人地对城市流动人口服务管理工作所做的探　索，目前的流动人口服务管理呈现出多元化的发展趋势。主要有以下几种模式：　（１）北京模式——治安管理拓展型。北京作为“首都”，其区位与资源优势一直是流动人口的首选　流入地，高端与低端人群都热衷于“进京”寻找“机会”。据中国社会科学院发布的２０１１年《社会建设蓝　皮书》指出，北京市登记的流动人口占全市实有人口比重已达４０％。流动人口规模的迅速增加，对城市　的社会秩序与公共资源形成严峻挑战。如何维护社会治安、保持社会稳定、实现社会和谐就成为“政治　中心”——北京市流动人口管理工作的重点。对此，北京市和我国大多数城市，如广州、重庆一样选择　了“治安管理为主”的“流管”模式。该模式由政法委或综治委牵头，其主要办事机构设在政法委或公安　一５５一　西安石油大学学报（社会科学版）　２１卷４期　局，在基层有派出所指导的协管员参与管理。强调“治安管理优先”是该模式最重要的特征。如采用　“以房管人”、“暂住证管理”等方法确保社会稳定。近年来随着政府执政理念的变化，公共服务不断得　以强化，单纯的治安防范管理体制显然已不合时宜。如何在治安防范管理的基础上，逐步弱化治安管理　色彩，强化服务功能，已成为当前城市社会管理创新的重点。由此又形成了现在的“治安管理拓展型”　模式。￣ｎｄｌ：京市的鲁谷社区，就通过“拓展服务”来推动“治安管理”，以流动人ｉ：１的需求和群体特点实　现“四个服务延续”。如“从新来人员向定居人口延续，促进服务内容亲情化；从满足基本生活需求向加　强精神文明建设延续，实现素质提高整体化；从关注民生向注重民主延续，推动权益保障平等化；从沿街　门店向商务楼宇延续，拓宽服务对象多元化”。　但由于该模式“管理与服务”的断裂，加之现阶段个人　诚信的缺失，导致其信息难以统筹，政府部门目前处于被动管理的尴尬境地，难以起到引导人口有序流　动的作用。　（２）嘉兴模式——专业机构协调型。这是一种通过成立单独的流动人口服务管理部门（如新市民　管理局）来强化统筹、协调和搭建信息平台的服务管理模式。这种管理体制是一些地区根据新形势的　发展变化对流动人口管理做出的大胆创新，目的是通过成立单独的部门来加强对流动人ＶＩ的服务和管　理，从而形成一个良好的沟通协调运行机制。目前，浙江省嘉兴市和江苏省张家港市在此方面正进行着　积极的改革和探索。　儿　例如，嘉兴市在市、县成立新居民（流动人口）事务局，镇、街道建立新居民事务　所，村、社区规模以上企业建立新居民事务站。市、县新居民事务局由政法委专职副书记兼任局长，计　生、公安、劳动、卫生、教育、综治等部门抽调骨干集中办公；新居民事务局下设一室二科，即办公室、信息　管理科、督查指导科。新居民事务局主要负责研究解决全市新居民服务管理工作中的重大问题，组织协　调相关部门开展工作，督促职能部门履行职责，同时为市委、市政府决策提供参考依据。但这种专业机　构协调型管理体制在实践中的最大问题是虽然成立了专门的服务管理部门，但事实上这一管理部门只　是一种针对流动人口的协调机构而非实权的管理部门，因此很难真正发挥专业型管理的职能，从而也很　难真正做到与政府部门间的协调一致。　（３）无锡模式——大人口机构统筹型。该模式是以“大人口”观为指导，通过某一机构牵头（如发改　委或人口计生委）来协调各部门的行为，以加强对流动人口管理和服务的统筹，称之“大人口机构统筹　型”。之所以通过某一机构牵头来协调各部门的行为，是出于流动人口生产、生活涉及多个部门，部门　职能之间存在交叉，这样在碰到问题时就难免出现“有利大家上、有责大家让”的问题。这种管理体制　在原有政府架构不变的情况下，强调“大人口”观，可以通过某一机构来协调各部门的行为，从而使各部　门职责明确，强化了对流动人口管理和服务的统筹。目前，采用这种“大人口机构统筹型”管理体制的　主要是上海和无锡。　例如，无锡市按照“大人口”的观念，强化市人口计生委的人口管理服务规划指　导职能，在市、区人口计生委增挂“人口管理服务委员会”牌子，增设协调处和信息管理处，以承担全市　人口综合信息管理、人口发展规划和政策研究、人口管理服务工作综合协调等重要职能。这显然摆脱了　过去“防范式”的管理理念，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理　模式的转变，符合社会化管理服务的发展方向。但是，“大人口机构统筹型”的管理体制难以消除部门　间的利益分歧，在具体管理实践中还受到许多因素的制约。　（４）深圳模式——“积分入户”居住证型。该模式是对现有户籍管理体制的一种大胆创新。旨在消　除“户籍”对外来人口的排斥，吸收对流入地经济社会发展有贡献的优秀外来人口“长居”本地。对持有　长期暂住证的人员赋予“居民”身份，使其可以享受与户籍制度相对应的养老、教育、医疗、住房保障等　一系列便利服务，并可“积分人户”。　使外来人口对所在城市产生认同感与归属感，从而自觉融人城　市，接受城市管理。该模式的出现是解决城市流动人员管理“政出多门”问题的一种创新。如深圳市　２００８年曾尝试推行“居住证”制度，主要以就业人口为对象办理居住证，将原来单一功能的“暂住证”转　变为具有综合服务和管理功能的“一卡通型”居住证。该证的功能集房屋租赁、劳动社保、计划生育、教　一５６—　郭宏斌：城市流动人口服务管理中的问题及改革途径　育等政府行政管理和公共服务等多项内容，体现了管理与服务并重思想，也显示了流入地政府“兼容并　蓄”的执政理念，对流动人口并非一味地“防范”，而是积极“为我所用”。但该模式在很大程度上受制于　“流入地政府”的改革决心与财力、“吸引力”，同时，如何保障“积分入户”制度的科学性与有效性，还有　待进一步探索。　综观以上４类管理体制，其形成多与各地经济社会发展的差异及目标定位有关。从流动人口管理　的实施效果来看，“治安管理模式”由于采用较为严格的“公安挂帅”管理措施，短期内效果明显，但服务　质量与意识未能及时跟进，导致“政府”与“流动人口”的关系最终演变成了“猫鼠游戏”。而“专业机构　协调型”、“大人口机构统筹型”与“积分人户”居住证型，管理体制虽在短期内效果不如“治安管理模　式”明显，但就长远来看，以服务推动管理应是未来城市流动人口管理的趋势，代表了流动人口管理体　制改革的走向。既然后三种管理模式更好地体现了“以人为本”的理念，但从全国各地的实践来看，为　何目前绝大多数地区仍采用“治安管理拓展型”的社会管理模式？而阻碍流动人Ｅｌ管理体制改革的决　定因素究竟是什么？要辨明流动人口管理体制改革的走向，必须回答以上关键问题。　３　我国流动人口管理体制的改革途径　从以上分析可以看出，无论是“治安管理拓展型”，还是“专业机构协调型”、“大人口机构统筹型”　和“‘积分入户’的居住证型”的流动人口管理体制，其人口管理体制的形成都是在考虑改革成本的前提　下，多个利益相关者根据自身的约束条件进行选择并相互博弈，尤其是政府主导下的政府内部各部门之　间的博弈，以及综合考虑管理体制改革成本的结果。因此，我国流动人口管理体制的改革，根本在于政　府行为模式的改革。结合流动人口管理体制改革的公共选择分析，我国流动人口管理体制改革的途径　应为：　（１）进一步强化政府以人为本的施政理念和服务意识，把促进流动人口的社会融合作为流动人口　管理的基本目标。如运用“新市民”理念统领流动人口管理体制改革。积极推行“流动人口本地化”政　策，强调用开放、包容、平等的理念善待他们，全面落实其在就业、住房、医疗、社会保障、子女人学、职业　介绍等方面享有与本地市民同等的待遇，建立完善的流动人口居住证制度，变暂住为常住，促使流动人　口平等地融入城市，使其成为“新市民”，以“服务推动管理”，并根据流动人员的不同需求提供区别式的　服务。　（２）建立健全流动人ＩＺ：ｌ管理体制改革利益相关者的诉求表达机制。应当看到，流动人口管理体制　改革主要取决于政府的行为，同时也受到其他利益相关者的影响。因此，政府除了积极转变自身行为　外，还应扮演好制度供应者的角色，为流动人口管理体制改革的各利益相关者充分表达诉求和平等进行　博弈创造良好的制度环境。因此，除了给予像流动人Ｅｌ这样相对弱势的群体必要的经济资助和提供更　多的发展机会外，还要提高他们的组织化程度，允许他们建立代表自身利益的非政治组织并使之合法　化，从而增强其诉求和利益博弈能力，间接推动建立充分反映各利益相关者的意愿和诉求的流动人ＶＩ管　理体制。　（３）整合与探索统筹协调的流动人口服务管理机构与工作机制。针对目前流动人１３：“多头管理”，　缺乏统筹协调的问题，加强流动人ＩＺｌ服务管理工作的体制建设，建立强有力的领导机构，是今后流动人　口服务管理工作要解决的首要问题。并对流动人口服务管理工作的行政资源进行充分整合，理顺和完　善流动人口综合管理和服务工作的多元主体格局，而公安、环保、教育、人Ｅｌ与计划生育、民政等各相关　部门，应继续履行其流动人口服务管理的相应职能，承担流动人口管理和服务工作事务。同时，还要根　据我国市场经济发展的进程和流动人Ｖ：ｌ服务管理工作的实践，推进流动人Ｅｌ综合管理和服务工作模式　创新，实现流动人口综合管理和服务工作主体的多元化。　改革开放３０多年，流动人口服务管理的创新实践表明：以“服务”为取向的有效政府管理和融“教　一５７—　西安石油大学学报（社会科学版）　２１卷４期　育、服务、维权、管理”为一体的流动人１：１服务管理模式，将是“户籍制度”废除之前，城市社会管理改革　的方向，更是服务型政府建设的重要体现。　［参考文献］　［１］李玲．大城市流动人口特征及管理［Ｊ］．人口研究，２００１（２）．　［２］　肖周燕．我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择［Ｊ］．人口研究，２００９（６）．　［３］　［美］史蒂文斯．集体选择经济学［Ｍ］．杨晓维，译．上海：三联书店，１９９９．　［４］方福前．公共选择理论：政治的经济学［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２０００．　［５］　鲁谷社区流动人口服务管理方式的创新研究［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｊｓｈｊｓ．ｇｏｖ．ｃａ，２０１０—０９—２９．　［６］嘎日达，黄匡时．北京市流动人口服务管理基层工作的模式与困境［Ｊ］．新视野，２００９（５）．　［７］王培安．解放思想大胆探索流动人口服务管理体制创新［Ｊ］．人口与计划生育，２００９（２）．　［８］　刘谦，赵华鑫．目前我国流动人口服务管理实践的基本模式和特征［Ｊ］．北京联合大学学报：人文社科版，２０１０（２）．　［９］南方日报．不仅要让外来工“稳得住”，更要“住得稳”［ＥＢ／ＯＬ］ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．１６３．ｃｏｒｎ／１１／０８０２／０８／７ＡＥＩＯＤ９００００１４　ＡＥＤ．ｈｔｍ１．　（责任编辑王栓芹）　Ｐｒｏｂｌｅｍｓ　Ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｓｅｒｖｉｃｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｕｒｒｅｎｔ　Ｕｒｂａｎ　Ｆｌｏａｔｉｎｇ　Ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｃ０ｒｒｅｓｐ０ｎｄｉｎｇ　Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　Ｇ　０　Ｈｏｎｇｂｉｎ　（Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ　ａｎｄ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｈｕａｎｇｓｈａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈｕａｎｇｓｈａｎ，Ａｎｈｕｉ，２４５０４１，Ｃｈｉａ）ｎ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｌｏａｔｉｎｇ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ　ｉｓ　ｏｎｅ　ｇｒｏｕｐ　ｔｈａｔ　ｎｅｅｄ　ｍｏｒｅ　ｃｏｎｃｅｒｎ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ　ＳＯ—　ｃｉｅｔｙ．ａｎｄ　ｉｓ　ａｌｓｏ　ｔｈｅ”ｋｅｙ　ｐｏｉｎｔ　ａｎｄ　ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ　ｐｏｉｎｔ”ｉｎ　ｔｈｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｃｉｔｙ　ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｓｕｍｍａｒｙ　ａｎｄ　ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐａｔｔｅｒｎ　ｏｆ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｕｒｂａｎ　ｆｌｏａｔｉｎｇ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ，ｔｈｅ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｆｏｃｕｓｅｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　ｆａｃｔｏｒｓ　ｔｈａｔ　ａｆｆｅｃｔ　ａｎｄ　ｐｒｅｖｅｎｔ　ｔｈｅ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｏｕｒ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｕｒｂａｎ　ｆｌｏａｔｉｎｇ　ｐｏｐｕｌａ—　ｔｉｏｎ，ｆｏｌｌｏｗｅｄ　ｂｙ　ｓｏｍｅ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ａｂｏｕｔ　ｒｅｆｏｒｍ　ａｎｄ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ａｐｐｒｏａｃｈｅｓ　ｔｏ　ｏｕｒ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ｆｌｏａｔｉｎｇ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｆｌｏａｔｉｎｇ　ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ；ｓｏｃｉａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｐｕｂｉｃ　ｃｈｏｉｃｅ　ｔｈｅｏｒｙ　一５８—