我国城市流动人口管理的政策路径选择

我国城市流动人口管理的政策路径选择

流动人口是一个国家人力资源的主要组成部分,人口流动是人力资源配置优化的根本路径之一。现代市场经济条件下的人口现代化进程主要通过人口流动路径来完成,人口流动是人力资本优化和人力资源在不同区域不同产业间配置再配置的发展变迁过程。人口流动作为一种社会生存方式而不可避免,改革开放三十年来,流动人口创造了巨大的社会物质财富,并引领着人力资源在各产业之间的转移,其群体数量和人员素质都有一定的提升,但是由于经济社会的发展和流动人口自身的利益需求增加,由流动人口引发的社会问题也日益严重,对流动人口的管理不仅仅是一个人口管理问题、经济问题、政治问题,更是一个事关社会发展和文明进步的关键问题。

标签：流动人口管理;政策选择;城市

一、相关概念界定

(一)流动人口

目前对流动人口的概念界定主要有以下几种依据:第一,以产业结构为依据,将从第一产业(农业)中游离出来的未能进入城市正规部门的劳动力视为流动人口。第二,以某人是否具有某地常住户口为依据,认为流动人口是在某地滞留而无常住户口的人。第三,以常住地是否改变为依据,将流动人口视为暂时离开常住地而非迁移的各种人口。第四,以人口流动的原因为依据,认为流动人口是不改变常住户口而进入某一地区从事社会经济活动的人。第五,认为流动人口是人口空间迁移的一种特殊形式,是在一定地理区域内发生短暂流动行为的那部分居民[1]。

本文认为,流动人口是指在不变更常住户口所在地前提下进入非常住户口地从事各种社会经济活动的人口。“户口所在地”即户籍所在地;“从事各种社会经济活动”则将流动到异地的从事就医、商务、探亲、旅游等非经营劳动互动的一般流动性人群排除在外。

(二)流动人口的观念误区

流动人口是指在不变更常住户口地前提下进入非常住户口地从事各种社会经济活动的人口。但是政府在制定公共政策时往往将流动人口、外来人口、农民工混同使用。

1.外来人口与流动人口

“外来人口”一词是传统户籍制度的产物,在户籍制度改革之前由于受计划经济体制城乡二元结构的严重影响,人员流动受到户籍制的极大限制。“外来人口”即非常住户口地的人口,是与本地区常住人口相对而言的。外来人则是指在居民户口簿(常住人口登记卡)中登记居住于甲地的常住人口,而因某种原因流动至乙

地居住的人口,相对于乙地的本地人口(本地常住人口)而言就成为外来人口。也就是说,在户籍制改革之前很多久居城市的农村人口虽然在城市生活了很多年,虽然在人文社会已经被接纳为城市居民,但是从户籍的认定上看仍未改变农业户口的出身。因此,户籍制度改革的目的是使常住户口地的公民可以自由进入非常住户口地,也就是允许农村人口自由进城居住,让户口只具有标志居住地的意义,使户口失去特殊福利待遇的条件下实现城乡居住的平等权利。而“外来人口”的这种称呼与打破城乡差距,统筹城乡发展的中央精神是相悖的,是一定时期带有歧视性色彩的称呼;另一方面,“外来人口”本身就是一种城乡二元结构体制的产物,将外地人始终当做一个外人来看待,使其难以融人非常住户口地当中,从最初就给流动人口打上异质的烙印,使流动人群与城市之间产生隔阂,与城市市民社会相融合就成为一件难上加难的事情。

2.农民工与流动人口

有学者认为,当前我国流动人口数量庞大,主体是农民工,就因此而得出“农民工”在现阶段与“流动人口”在语义上是可以类通的,因此可以说流动人口问题实质上就是农民工问题。这种观点混淆二者之间的区别,毋庸置疑的是,由于中国农民庞大的人口基数、农业产业规律和三农事业的快速发展,农村流动人口成为中国流动人口的主力军,但是流动人口是比农民工更加广泛的概念,除了进城务工的农民,它泛指一切在不变更常住户口的前提下进入非常住户口所在地从事各种社会经济活动的人口群体[2]。

二、国内流动人口研究理论的变迁

(一)流动人口社区管理理论

社区管理模式是我国大多数城市普遍采取的流动人口管理模式之一,如《黑龙江省流动人口管理规定》(黑龙江人民政府令第三号)第8条规定:乡(镇)人民政府、街道办事处、居(村)民委员会应配备专兼职工作人员,做好本辖区流动人口的日常管理工作。社区管理的精神就是把流动人口从精神到行为完全吸纳为本地社区的成员并使其接受社区的管理规范和生活准则,使其对社区产生认同感。这种管理模式可以把城市容纳机制落实到具体的日常生活中,消除城市发展的隐患,从基层预防社会问题的产生。该管理模式是防范型管理模式向服务型管理模式的过渡,是事后管理向事前管理的转变,是以改善流动人口在城市中的生存环境为出发点,工作重点是消除流动人口问题滋生的环境,而非对流动人口的直接限制。社区管理模式强调政府在管理当中的服务职能,帮助并鼓励流动人口在当地能相对的长期居住,这在一定程度上符合我国当前转变政府职能,强调政府服务意识。但是“流动人口”这一名称本身就表明该类群体具有较强的流动性,将其放在一个相对比较稳定的空间居住,无形中加重了社区管理的难度,增加了城市人口密度。并且现阶段我国的社区管理模式并不成熟,各种相关制度尚未建立健全,且无全国性的流动人口管理法律可依,各地区社区管理尚无较成熟的典范。因此,要将流动人口纳入社区管理体系,不是一蹴而就的事,而是要在现有城市社区建设的基础上,分步骤、有重点地推进流动人口社区管理机制的建立。

(二)流动人口自治管理理论

自治管理模式源于20世纪90年代提出的“小政府、大社会”的社会公共管理模式,即政府在转变职能中缩减行政职能,主要对城市整体发展进行总体目标管理和政策调控,在城市管理重心下移的同时,将本应由社会承担的职能交还给各类社会组织,使NGO在社会管理中发挥更大的作用。该理论认为流动人口来源分散、流动性强、数量日益增加,政府的管理和服务存在诸多不足,难以有效保障该群体的合法权益。因此,流动人口迫切需要有来自政府以外的社会支持系统并建立流动人口自治组织,实行自治管理。所谓流动人口自治管理是指流动人口在政府职能部门的指导下,以流动人口协会等自治组织为载体,充分发挥自我管理、自我服务、自我约束的功能,以更好地保障自身合法权益的新型组织管理方式。如果说社区管理是从政府的角度所做出的政府行为决策,那自治管理就是从流动人口自身的角度出发所采取的措施[3]。自治管理确实是政府行政管理体制的有益补充,如果实现必将在流动人口管理中发挥着重要作用,但一方面流动人口参与社会管理的机制尚不健全,政府在政治生活中掌握着绝对优势地位,拥有较大的资源配置能力,可通过行政、经济、法律等手段来约束非政府主体。另一方面,流动人口数量庞大且流动性强,自身管理水平不高,造成自治管理的困难。这就决定了自治管理模式在流动人口管理中发展的长期性、复杂性和曲折性。

三、我国流动人口管理的政策选择

(一)“疏导”农村流动人口

1982年第三次人口普查时,我国流动人口总数为657万,占总人口的0.65%;1990年第四次人口普查时,我国流动人口为

3 216万,占总人口的2.80%;而在2000年第五次人口普查和2005年1%人口抽样调查时,我国流动人口已分别高达1.44亿和1.56亿,占总人口的11.60%和11.90%,目前全国正在组织开展第六次人口普查,相信这一数字又将有所突破。其中,农村流动人口在流动人口中占据相当大的比重。80年代中国农村人口流动主要采取就地职业转换的方式,乡镇企业成为当时吸收农村剩余劳动力的主渠道,但自80年代末期以来,乡镇企业已明显出现就业能力减弱的趋向:1992年与1988年比,全国乡镇企业的产值翻了一番,而就业人数只增长了10.9%,就业弹性从0.35下降到0.13。1988年以来,乡村两级集体企业的固定资产平均每年增长18.4%,而每万元资产吸纳的就业人数,从1988年的31人降至1991年的18人,下降了42%。1984—1988年间,乡镇企业平均每年转移劳动力1 260万,而1989—1992年,平均每年只转移260万,仅相当于过去五年的一个零头。而90年代则表现为异地转移,产生了农村包围城市态势的“民工潮”,形成了对传统计划体制的巨大冲击波。它区别于一般发展中国家流动人口的一个重要特征是流动人口采取”流民”的形式,没有割断同土地的“脐带”。他们还拥有耕地,还把耕地作为社会保障基础。他们虽然工作生活在城市,但没有取得市民的身份。正是这种转移的不彻底性使农业受到损害,如转移农民使土地抛荒,而且使城市受到一定的冲击。面对冲击,一些人只看到民工流动的负面效应,把“民工潮”看做“盲流”、“洪水猛兽”,希望政府能用堵的办法使人心归田,把4亿多农村劳动力限制在有限的耕地上务农。实质上,“民

工潮”所表现出来的问题都是制度创新跟不上劳动力流动的需要和有关管理滞后造成的。面对这一冲击波,政府应正确认识人口流动与经济发展的关系,兴利除弊,对“民工潮”不是“堵截”,而是“疏导”,学会利用市场机制实现劳动力资源的优化配置。

(二)走农村工业化与城镇化之路

一般认为发展中国农业的道路主要有三条:一是用传统价格保护机制提高农民收入;二是继续推进80年代开办乡镇企业“离土不离乡,进厂不进城”的分散乡村工业化道路,将流动人口在城镇企业中逐步消化;三是随国际城市化潮流,推进农村工业化与城镇化,特别是推进农村城镇化发展。中国国情决定了中国农村经济发展只能走第三条道路。其一,中国农产品价格同国际市场农产品价格基本持平,农产品价格上涨的相当一部分来自于成本推动,因此,试图通过价格保护发展农业的想法是极不现实的,农产品价格的上涨部分源于农业劳动的比较利益低下,应通过提高农业劳动生产率来增加农民收入。要实现这一目标,只有通过产业结构的大范围调整才能实现,即实现农业剩余劳动力向第二、三产业的大规模转移。其二,用分散的农村工业化来发展农村,也会受到许多限制。分散的布局使乡镇企业不得不独立去解决交通、通讯、供电、供水、排污、仓储等问题,不仅毫无集聚效益,而且一些地区也不具备发展乡镇企业的先进管理、技术、经验和投资渠道。因此,要使中国的传统农业向现代农业转化,必须使生产要素冲破现存过度分散无序的格局,实现生产要素重组和人力资源重组,在全球城市化的浪潮中,探索适合中国发展速度的城市化道路,让农民分享工业化、城镇化的利益和城市文明。

(三)提高流动人口的社会地位和积极性

社会分层理论认为,个人在社会中所处的位置取决于三个方面:即政治地位、经济实力、社会声望。从经济收入上来看,除了少部分低准入行业(如营销、IT等)的流动人口处于中等收入以外,占流动人口数量绝大多数的农民工在经济收入上比其他行业的流动人口更具有显著的代表性,其收入还处于社会低收入水平,虽然他们通过“用脚投票”的方式导致各地“民工荒”的蔓延,由于市场规律作用,最终使得该群体工资收入有了一定幅度的提高,但还存在如工资拖欠、同工不同酬、变相克扣工资等普遍现象。用脚投票即在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下,由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同,所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合,来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出,而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说,居民们通过“用脚投票”,在选择能满足其偏好的公共产品与税负的组合时,展现了其偏好并做出了选择哪个政府的决定。

从社会评价来看,城市居民普遍认为流动人口存在以下几个方面的社会问题:流动人口对城市本地人口就业带来了压力;流动人口的增加对城市的环境卫生、市容市貌、