关于太原市旧城改造的若干建议

关于太原市旧城改造的若干建议

〔摘要〕

旧城改造是一把双刃剑，成败关系全局。旧城改造必须以城市总体规划为依据，与城市发展战略相协调，树立“保护”观念，强调社会效益与环境效益优先。当前旧城改造的重点是加强生态环境、景观环境的建设，提高市政基础设施和公共服务设施水平，“抢救”历史文化遗产，必须控制商业开发性项目。通过计划、规划、土地、房地等行政部门的协调一致，疏散旧城人口，优化土地配置，加强开发时序的宏观调控，完善建设管理程序，在新区建设的适当时机，通过释放旧城压力，引导建设项目、建设资金的投放，形成规模效益，刺激新区发展，形成旧城改造与新区建设的良性互动，实现“扩容提质”的战略目标。

1.导言

过去10年，中国经济出现了结构性的重大转变，国民经济持续稳定的增长使城市化相对滞后的问题日益突出，城市发展成为制约和推动国民经济各个方面发展的关键性因素。知识经济的浪潮势不可挡，人才、资金、技术的流向成为城市发展的关键。提高城市综合竞争力，实现可持续发展已成为各级地方政府的共识，而市场经济体制的逐步建立和完善，国家财税、土地、住房等改革政策的相继出台，又为地方政府振兴城市经济提供了实现突破的条件，并构筑了加速发展的平台。

二○○一年，山西省委、省政府站在区域经济发展的高度，充分强调大城市特别是特大城市的增长极核作用，作出了“太原率先发展，做全省经济发展的火车头”的战略决策，这一决策成为实现太原城市跨越式发展的契机。市委、市政府提出“南拓西进，扩容提质”

的空间发展战略，希望通过城市新区建设，加快城市用地结构调整，盘活城市土地资产，刺激住宅与房地产业的发展，并利用其对投资与消费的双向拉动作用，实现全市产业结构调整，拉动城市经济全面快速增长。

与此同时，结合当前全国经济发展态势和先进城市的经验，为提高太原城市综合竞争力，实现率先发展，市委、市政府决定加大力度整治城市的“软”环境和“硬”环境。二○○二年，“城市六项综合整治”工作全面展开，至九月底，整治工作基本完成，城市环境得到较大改善，城市面貌焕然一新，成果显著。随着该项整治工作的完成，旧城区的改造问题更加凸显出来，太原市委八届二次全会明确提出“改造提升老区，启动建设新区，全面提高旧城改造水平”的要求。

旧城改造是一把双刃剑，它的成功对于改善居民生活条件、塑造城市特色、提高城市文化品位、调整土地利用结构、发挥土地效益、促进房地产业发展都有至关重要的作用。但是，不可否认，改造的失误同样会带来破坏历史文化遗产、丧失城市特色、加重旧城压力等严重后果。从全国来看，近二十年的旧城改造历程可以说教训大于经验，改造模式上的“计划经济”色彩，规划设计上的简单粗放，开发商的土地投机以及建设管理上的诸多不完善，使旧城问题并未得到根本解决。

毫无疑问，当前我国的经济环境是城市大发展的良机，我市旧城改造是符合广大居民的基本利益的，也是忠诚实践“三个代表”重要思想的具体体现。但是我们必须看到，良好的主观愿望与成功的结果之间并没有必然的因果关系，所以，为保证旧城改造的成功首先要明确旧城改造的指导思想，并对旧城改造的具体方式和时序作深入研究。

2.旧城保护是太原市历史文化名城保护的重要内容

太原是山西省历史文化名城，名城保护工作历来受到市政府的高度关注。尤其是近年来，各级政府普遍认识到保护城市传统风貌，延续城市文脉，塑造城市特色已经不仅仅是一种精神的需求、历史的责任，还具有十分重要的现实意义，对于改善城市形象，提高城市文化品位进而增强城市竞争力，吸引人才、资金、技术具有不可替代的作用。历史留给我们的绝不是负担，而是一笔不可估量的财富。

太原市申报国家级历史文化名城的工作已经展开。历史文化名城的审定有三条基本原则：首先，不仅要有悠久的历史，更重要的要有“保存较为丰富完好的文物古迹”；其次，名城不同于文物保护单位，作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。

太原有史可考的历史已有2500年，从宋朝初年毁晋阳城而重建，至今已有1000年历史，这1000年城市发展的空间就在于旧城。历史赋予旧城丰富的遗产，纯阳宫、文庙、督军府等文物古迹众多(省级文物7处，市级文物22处，占全市的48%)，传统民居和宁化府、清和元、开化寺等老字号，记录着丰富的历史文化信息，城西水系、拱极门遗址等古迹传载着历史的记忆。保护旧城是申报国家级历史文化名城的重要内容和必须环节。

由于种种原因，二十年来的旧城改造实践，给旧城保护带来了不可挽回的损失，也使旧城保护工作更加迫切。当前已经到了亟需抢救的程度。“旧城改造”工作的首要前提是要树立正确的指导思想，即保护的思想，否则旧城的价值将丧失贻尽。

3.旧城改造与新区建设的成败息息相关

旧城改造是一项复杂的系统工程，同时它又是太原城市总体发展这个大系统的一个子系统。旧城改造必须服从城市总体战略。为贯彻省委、省政府关于太原率先发展的战略决

策，2001年，太原市委、市政府提出“南拓西进”的城市发展战略。

南拓战略是在充分的调查研究的基础上提出的。

首先，当前我国经济高速发展的背景要求加快城市建设的步伐，而太原市现有空间容量已经明显限制了经济的发展，各类发展用地严重不足，许多项目难以选址。长期以来城市的单中心蔓延式发展，造成了土地开发成本过大，加剧了城市交通压力，导致了城市用地结构混乱无序。通过南部新区建设，实现跨越式发展是符合太原市当前发展需要的。

其次，国内许多同类城市的成功经验也为城市南移提供了实践证明。上海、青岛、南昌、深圳、广州、天津、南京等城市的新区建设都对城市发展带来历史性的飞越，而北京长期以来“摊大饼”式的被动扩张，使城市建设陷于周期性的愈演愈烈困境。这些实践都不可辩驳的证明，在经济高速增长的背景下，特大城市的发展必须摆脱“单中心加环路”的简单模式，而通过新区建设实现跨越式成长无疑是解决我市所处困境的良好思路。

太原市的经济发展水平和年均基本建设投入在全国省会城市中相对较低，南部新区开发的成功与否，很重要的一点在于能否通过政府信誉和城市规划的引导，依靠少量的政府资金投入，撬动大量的社会资金，集中于新区开发，在短时期内形成城市建设的热点，启动房地产市场，利用房地产业投资和消费的双向拉动作用，促进经济的发展，完成结构的转变，形成新的城市中心。所以全市的建设时序安排是至关重要的，在启动新区建设的同时或稍前，必须控制其它地区的土地投放，进而控制建设资金的投入。

现阶段进行旧城开发，所需资金必然很大，这对于即将开始的新区建设将造成严重影响。目前旧区的土地价值明显大于新区，旧城开发与新区建设如同时进行，必然是背道而驰，相反先新区后旧城才能事半功倍。

新区的房地产开发需要市场。目前太原的现实与沪、杭不同，沪、杭有大量的江浙乡镇民间资本支持，也有大量的外来人口购买力，而太原周边地区购买力相对较差，未来的新区市场基本上依靠市内的人口移动，这与太原市的总体规划思路是相吻合的。“南拓”的目的就是要调整目前城市不合理的用地结构，释放土地价值，缓解旧城压力。旧城最大的问题就是人口的压力，目前旧城人口约30万，密度达到3.3万人/平方公里，是全市平均值的3倍。保护旧城的前提之一就是人口的外迁，这部分外迁人口将是支撑新区房地产市场的主导力量。如果现在开始旧城开发型改造，由于当地居民受旧城区位好的影响，必然不愿外迁，不仅给拆迁工作带来难度，增加开发成本，而且由于大量高密度住宅项目的实施，必然会加大旧城人口压力，削弱新区开发的动力。

4.当前旧城改造工作中存在的问题和调整方向

从50年代开始，旧城就在不断的更新改造，但直到80年代，由于受经济发展缓慢的影响，旧城改造的速度是相对缓慢的，这也加大了以后改造的难度。大规模的旧城改造开始于80年代以后，到90年代中后期又形成一个高潮。二十年来，旧城改造的成绩是显著的，改善了城市交通，完善了商业体系，提高了居住水平，完善了城市基础设施，极大地改变了旧区面貌。但是，改造过程中也存在一些失误，旧城人口密集的状况并末根本扭转，功能重叠，混乱无序，对历史文化遗产保护造成较大损失，规划设计的简单化，造成大型商厦加排楼的单调格局，开发商突破规划，不顾外部居住环境。这些教训与我们工作中的失误是分不开的。

“前车之鉴，后世之师”，我们必须借鉴以往的经验教训，调整当前工作中的一些不足，明确工作重点。

①不能把危旧房改造等同于旧城改造

旧城改造是一项复杂的系统工程，与城市总体发展战略相呼应。包括功能调整、人口疏散、优化土地配置、保护历史文化遗产等多方面的内容，各子系统之间，交织互动，成为普遍联系的完整整体。旧城改造实践中，在整体与部分的关系上，我们强调的是整体利益，在逻辑思维方法上，我们更偏重于综合的方法。

危旧房改造是旧城系统中的一个子系统，二者不是一个层次的范畴。危旧房改造只是旧城改造的一个具体项目，必须服从旧城改造的整体利益，绝不能取代旧城改造。同时，我们也不能把危旧房改造与旧城改造割裂开。由于危旧房分布的不均衡，在改造过程中，必然产生就事论事、局部平衡的弊端，这对于实现旧城整体效益是不利的。

②必须反对“旧城已经破坏，没有保护价值”的观点

以往旧城改造对旧城内的整体风貌造成了很大的损失，但“破罐子破摔”的倾向是不可取的。旧城的历史文化资源是不可再生、不可替代的资源，我们要申报历史文化名城，就必须保护旧城。即使今天，旧城内仍保留有大量的文保单位，也还可以找到一些传统的民居和街区。对于历史保护，国际上普遍观点是“永不言迟”。目前旧城的保护工作已到了抢救和补救的程度。可喜的是市政府已开始对旧城内几处历史文物(开化寺民居、拱极门遗址、唱经楼、皇庙等)实施抢救性保护。

③避免追求短期经济效益，注意城市外部性经济

由于开发商“趋利避害”的行为取向，多年来，旧城内易开发的区域已基本告磬，一些难度大的项目留了下来。目前开发商的赢利手段局限于提高容积率，以开发中低档的住房为主，这与旧城的一些强制性规定相抵触。所以，目前应以改善环境为重点，为日后形成高品质开发创造条件。现在旧城的容积率做到1.8，如果房价抬升3倍(以同类城市经验

是完全可能的)，则容积率只要作到0.6，就可以赢利。

要注意经营城市的理念，把外部正效应变为外部经济。城市基础设施建设并非完全没有效益的财政投入，它是城市的可经营性资产，关键在于建立相应的机制。我们只看到六项整治工作带来了显著的环境效益，却忽视了它产生的潜在的经济效益。大量“马路经济”的消失，带来了小商品批发市场摊位的高租金，而这部分产出的投入是政府的财政，受益的却是少数的商人。难以回收资金，财政资金的循环难以为继。

④要注重具体设计，更应加强宏观调控

我们工作中，一直存在陷于具体事务而疏于宏观把握的问题。旧城改造必须加强宏观的研究工作，这是旧城本身复杂性的要求。旧城改造工作头绪众多，涉及面广，关系全局，对于旧城的现状、旧城的历史演变、旧城的发展模式、功能定位等，都必须进行科学的调研和综合的论证，必须经过认真周密的工作，广泛征求专家的意见，发挥广大群众的参与，才能制定科学、合理的规划，符合客观实际，远近结合，起到有步骤、有计划地引导建设的作用。

修建性详细设计应广泛开展方案征求和评选论证工作，避免简单化倾向，切实塑造新的城市形象。

⑤严禁零星插建，倡导成片开发

在旧城改造过程中，普遍存在零星插建的问题。零星插建是导致旧城环境恶化的主要原因之一，零星插建的结果往往挤占社会配套设施用地，使市政配套设施不足，绿化面积不够。其原因往往是因为旧城改造的投入过大，而一些开发商本身实力不足造成的。大规

模开发是为完善旧城配套设施提出的，但也存在弊端，诸如开发成本过高，建设周期过长，不利于城市多样化，形象单一等。针对目前的情况，宜以成片规划控制为主，走小规模有机更新之路。

对于公益事业建设(如中、小学等设施)，鉴于目前尚未市场化，故不应与商业开发一起捆绑式交付开发商建设，而应通过地税进行经济调节，分项建设，以保证公用事业建设的顺利完成。

市委、市政府提出“扩容提质”的战略要求，如果新区建设重在“扩容”，那么旧城改造工作重点就在于“提质”。目前应当集中力量展开新区建设，启动新区房地产开发市场，在新区投资建设一批经济适用房，为疏散旧城居住人口作好准备。当前旧城改造工作的重点在于改善旧城环境质量，加强旧城保护力度，提高绿化覆盖率，增加旧城公共空间，完善城市基础设施，提高旧城综合承载力，创造优良的人居环境，为今后在旧城高品质开发创造条件。必须加强历史文化遗产保护工作，不能局限于文保单位这个层次，而应开展风貌协调区规划的控制，加强历史街区这一层次的保护，对于传统民居的历史价值应予足够的重视，切实加强历史文化名城的保护，在旧城形成集中体现城市传统文化的区域。加强土地的回收和储备工作，对于一些工业用地以及危旧房集中的用地，长期圈占却无力建设的土地，应利用当前旧城开发市场低落的机会，加大土地储备力度，加大公益事业建设，并为以后投放市场作准备。

6.结论

为了落实国务院国发〔2002〕13号文件中关于加强历史文化名城保护规划的要求，遵守城市总体规划的强制性条文，贯彻市委、市政府“南拓西进”的城市发展战略，坚持疏散旧城人口与启动新区建设相结合的方针，我们认为现阶段太原市旧城建设的重点是保

护性更新，任何商业开发性的改造都应缓行。天津市发展新区、保护老城的成功实践以及南京市“关于加强老城区保护和加快新区建设的若干意见”，都为我们提供了可资借鉴的经验。为实现旧城保护与新区开发的良性互动，现提出具体建议如下：

① 明确保护观念

“旧城改造”的提法源起于八十年代(国内)，反映的是一种弃旧迎新的价值观念，它的基本内涵就是否定旧城。半个多世纪以来，国际、国内的实践充分证明，这种观念对于历史文化遗产的认识是片面的，造成的损失是巨大的。在历史文化遗产保护得到普遍的充分肯定的今天，这种传统的称谓只能对今后的实践产生负面影响，毫无积极意义，它更多的成为一部分唯利是图的开发商争取政策优惠，突破城市规划的藉口。根据相关城市的先例和学术界的普遍倾向，建议改称“老城更新”。不仅可以鲜明的表达对于历史文化遗产的基本态度，而且也含有对“有机更新”的建设模式的基本认可。

②加强宏观研究，坚持规划先行

尽快开展城市总体发展战略研究和老城更新研究等基础研究工作，加强城市建设基础资料的收集整理和统计分析。研究工作中应强化关于实施政策的相关内容，强调技术性文件与行政管理文件的衔接和转化。

根据城市总体规划和太原市历史文化名城保护规划的要求，抓紧编制老城区保护控制性详细规划，明确强制性规划条文，为规划管理和土地管理提供依据。调整优化老城用地结构，有效疏散老城人口，改善人居环境质量，保护老城的历史文化资源，进一步凸显太原城市特色，增强中心城市活力。

③严格执行规划论证程序，完善规划审批制度

国务院国发〔2002〕13号文件、省政府晋政发〔2002〕6号文件同时强调，必须加强城市规划设计的组织论证工作，尤其是老城区内的规划设计方案，必须组织各方面专家进行论证，认真吸取专家意见。在条件允许的情况下，应实行规划公示制度，广泛征求社会意见，使城市规划设计能够充分体现科学性和民主性。

老城区内的规划设计具有自身特有的复杂性，因此必须加强规划审批工作，未经专家论证的项目，不予接受。对于专家提出的比较集中的意见，应给予充分考虑。对于调整修改规划设计条件的，必须上报市政府批准。商品房预售和建设完工验收前，必须有城市规划部门的验收意见。

④加强老城区建设项目的分类管理

严格按老城区保护控制性详细规划的要求，加强老城区范围内建设项目的分类管理。老城区范围内新、改、扩建项目按以下原则进行分类管理：一类项目指各类住宅的建设(含酒店式公寓楼)，必须严格控制；二类项目指商业娱乐设施、高层(超高层)办公楼等项目，必须合理布局，适当引导；三类项目指市政公用基础设施、园林绿化、环保工程和名胜古迹、历史街区的保护和利用，应加快优先建设。

⑤规范老城区土地管理模式

土地开发管理模式对于防止国有资产流失、提高城市土地效益、有效保证城市规划的顺利实施意义重大。必须加强土地储备制度，由政府垄断土地一级市场，才能保证土地收益取之于民，用之于民。依据国土资源部及省国土厅相关文件，经营性土地必须经过公开

招标或拍卖的形式实现土地使用权出让。老城区的土地管理，必须将土地一级开发与房地产开发严格分开，在完成拆迁安置和市政配套建设之后，经土地评估，进入土地储备中心，在合适的时间，经公开招标或拍卖，由中标者进行开发。严格禁止将未拆迁安置的毛地投入市场，由开发商统一拆迁、安置、开发。

⑥严格控制老城区内零星建设

依据省政府晋政发〔2002〕6号文件精神，从现在起，老城区范围内，原则上不再新批各类临时建筑，确需建设的，由有关部门审核后，报市政府批准；对200平方米以下的建设项目，由区规划行政主管部门审核后，报市规划局批准。对在建工程的临时施工用房，待工程竣工后，在报请综合验收前，由建设单位负责拆除，恢复环境。

⑦协调新区与老城保护

加快南部新区建设的前期工作，抓紧编制南部新区规划，坚持把新区建设作为当前城市建设的战略中心。老城保护及更新的工作应与之相协调，通过规划和政策引导，把老城控制类项目和部分适宜在新区布点的项目，合理、有效地引导到新区。

参考文献：

1、吴良镛 人居环境科学导论 中国建筑工业出版社 2001

2、方 可 当代北京旧城更新——调查研究·探索 中国建筑

工业出版社 2000

3、阮仪三 历史环境保护的理论与实践 上海科学技术出版社 2000

4、阳建强 吴明伟著 现代城市更新 东南大学出版社 1999

作者简介：

邢超文（1971——） 男注册城市规划师 工程师 规划四所所长

1994年毕业于兰州大学区域规划专业

太原市城市规划设计研究院副总规划师